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違章建筑

一、違章建筑的定義
違章建筑即是違反國家法律法規(guī)規(guī)章的強制性規(guī)定建造的房屋。國家沒有統(tǒng)一的定義，各地方政府則有明確的規(guī)定。一般是指未取得建設工程規(guī)劃許可證或者違反建設工程規(guī)劃許可證核定的相關內(nèi)容建設的建筑。
有一種觀點認為，所謂違章建筑，是指未經(jīng)主管部門的許可而擅自動工興建的各種建筑物和構筑物。然而這種觀點雖有一定的道理，但是并不盡科學，其并沒有指明“違章建筑”中所謂“違章”的本質(zhì)，只是一個籠統(tǒng)表面的定義，容易在指導實務中出現(xiàn)差錯。

二、 違章建筑如何界定及處理

面對"違章建筑"，不管是不作為。怎么來解決這種拆與建的矛盾？作為管理者應當準確理解《中華人民共和國物權法》第三十條規(guī)定："因合法建造、拆除房屋等事實行為設立或者消滅物權的，自事實行為成就時發(fā)生效力"。合法建造應是指建造時符合當時的規(guī)定，絕不是指現(xiàn)在的規(guī)定。在具體工作中，對“違章建筑"的界定與處理應把握以下三條：
第一， 法律依據(jù)是關鍵
我們應該理解，不予補償的"違章建筑"是指依照法律規(guī)定應當無償拆除的建筑而不能以是否具有產(chǎn)權證或批準文件作為判斷是否是違章建筑的唯一標準。既然是這種理解，有一個前提，首先要找到依據(jù)確認他的是違章建筑的法律依據(jù)，不能"以其昏昏，使人昭昭"。自己都說不明白，憑什么說別人的是違章建筑？是占了公路的保護區(qū)，違反了《公路法》的規(guī)定，還是在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)新建擴建改建房屋未取得建設工程許可證，違反《城市規(guī)劃法》的規(guī)定？是在建房當中沒有取得施工許可證，違反了《建筑法》的規(guī)定，還是在機場高度控制區(qū)域，房屋建設超高，違反《民航法》的規(guī)定？是在河道當中修建房屋，違反了《防洪法》的規(guī)定，還是房屋的質(zhì)量形象太差，影響市容，違反了國務院的《市容管理條例》的規(guī)定等等。
到2005年，有18個法律法規(guī)規(guī)定了違章建筑和違法建筑。兩年過去了，又產(chǎn)生了不少新的規(guī)定，如《畜牧法》規(guī)定在城市規(guī)劃區(qū)域內(nèi)不能養(yǎng)豬，不能修建養(yǎng)豬場養(yǎng)雞場的院舍。對一棟房子，如要認定為違章，就要找到一個相應的法律。并且，應是違反建造時的規(guī)定，絕不是指現(xiàn)在的規(guī)定。天安門到現(xiàn)在還沒有房產(chǎn)登記證，也沒有土地使用權證，還沒有建設用地的規(guī)劃許可證和建設工程的規(guī)劃許可證，更沒有施工許可證，我們難道能說天安門是違章建筑么？如果從革命的角度來說，當然是違章建筑，甚至是反動建筑，它是過去明王朝清王朝反動派為了欺壓老百姓，為了腐敗修建的王宮，"革命無罪，造反有理"。但是現(xiàn)在是法制國家，不能這么說，因為明王朝建宮殿的時候，我們的規(guī)劃局還沒有，人民政權還沒有成立，成立就不一定會建天安門。是不是建國以后建的沒有手續(xù)的就是違章建筑呢？我們說人民大會堂，人民大會堂在2005年5月8日終于光榮的領取了國有土地使用權證。但是它的建設用地規(guī)劃許可證，建設工程規(guī)劃許可證和施工許可證仍然沒有，房產(chǎn)權證仍然沒有。根據(jù)我們的房產(chǎn)登記辦法，初始登記，必須要有規(guī)劃許可，必須要有施工許可，必須要有用地許可，必須要有立項許可，這四個許可，缺一不可。如果是住宅登記，還需要房地產(chǎn)開發(fā)資質(zhì)，才能辦到產(chǎn)權證?，F(xiàn)在很多單位集資建房，很多房子長期辦不了產(chǎn)權證.根據(jù)目前的房屋產(chǎn)權登記辦法人民大會堂登記不了。所以按照"沒有手續(xù)的就是違章建筑"的說法，人民大會堂也是違章建筑。這個問題講起來嚴重了。
所以，只有違反建造時的法律依據(jù)，才能確定是"違章建筑"，主管機關才會采納，司法機關才會在裁判當中支持你的觀點。否則，就違背了《中華人民共和國物權法》第三十條之規(guī)定。
第二，是否違章必須由法律授權的機關界定
現(xiàn)在出現(xiàn)一個問題，有的地方在下裁決書的時候，或者是拆遷公司申請裁決的時候，就直接說人家違章建筑不予補償。是否違章這個話不應該是隨便哪個機關都能說的，因為說一棟房子是違章建筑，必須是法律授權即有權的執(zhí)法機關才能界定。比如說沒有施工許可證，或者沒有建設工程的規(guī)劃許可證，甚至沒有房契，沒有登記，就說它一定是違章建筑，行么？不行！
出現(xiàn)這一問題的原因，就是不了解"法律無授權即為侵權"的原則。我們要實事求是的看待我們的歷史，規(guī)劃機關是在1974年成立的。1974年安徽的一次全國建設系統(tǒng)會議中，發(fā)了一個會議紀要，確定我們必須要在社會主義的城市建設中，要規(guī)劃優(yōu)先，要依據(jù)規(guī)劃，所以要成立一個專門的規(guī)劃機構來管理，在以前是沒有規(guī)劃局，也沒有規(guī)劃委員會，也沒有規(guī)劃科，也沒有這個職業(yè)，那么74年以后就有了，1980年，90年就開始逐步完善升級，就從建委的一個規(guī)劃科，規(guī)劃處獨立出來，有些地方還成立了規(guī)劃局，還有規(guī)劃委員會，建設部成立了一個城市規(guī)劃司。1990年出臺了《城市規(guī)劃法》，今年又出臺《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，制度是慢慢完善。那么在規(guī)劃局都沒有的情況下，到哪里去找規(guī)劃許可證呢？找不到。還有我們過去的規(guī)劃法規(guī)定，是城市的規(guī)劃區(qū)內(nèi)，我的規(guī)劃局才管，規(guī)劃區(qū)外，管不管，那么農(nóng)村房屋的建設管不管呢？沒辦法管。盡管后來有一個村鎮(zhèn)規(guī)劃管理條例，但仍然沒有辦法管理。又如，農(nóng)村大量的房屋，到目前為止，根據(jù)房屋產(chǎn)權登記辦法，是無法登記的，那怎么辦？到拆遷的時候，我們對農(nóng)村城鄉(xiāng)結合部或者是農(nóng)村，作為違法建筑不予補償？顯然不能，所以在這個問題上，我們要把握一條，我們需要請法律授權的有關機關，比如說，這個房子因為沒有領取規(guī)劃許可證而成為違法建筑，那么我們就要請規(guī)劃部門來界定，這個房子有沒有規(guī)劃，沒有規(guī)劃，是不是屬于第四十條的補辦手續(xù)范圍，還是違法拆除的范圍，這個由他來界定，界定出來，我們才于法有據(jù)。又如，對可能是違法用地所建房屋，就應由土地主管行政機關或縣級以上人民政府來界定才為有效。
第三，對違章建筑一定要依法嚴格處理。
我們前面找到了法律規(guī)定，又找到了有權的執(zhí)法機關作出界定，那還是不夠的，因為我們的法律對違法建筑的處理是不同的。不把握分寸，則可能寬嚴皆誤，因此執(zhí)法當慎之又慎。比如，廣州的白云機場從市區(qū)遷到了花都，為什么要遷，其中一個很重要的原因是原有的白云機場的空中禁空控制沒保護好，很多房子都是通過有關部門批準建起來高樓，一棟棟高樓圍著白云機場建起來，飛機下降的禁空高度就沒有了，第二個原因，旁邊的白云山上建起了n個無線電傳輸站，影響到飛機的通訊無法保證安全，只好搬了。如果按照民用航空法的規(guī)定，你所有機場范圍的超高建筑都是違法建筑，應當拆除，拆的了么？拆不了。人家就會講，我也是通過有關部門批準的，我有我的法律依據(jù)，比如說修在白云山上的移動通訊站是根據(jù)無線電通訊的管理條例必須建在制高點，來保證通訊質(zhì)量，信息產(chǎn)業(yè)也是國民經(jīng)濟的重要產(chǎn)業(yè)，也是應當保護的，你民用航空產(chǎn)業(yè)法保護你的民航，我的移動通訊管理條例保護我的通訊，還有各個部門建的高樓也是通過有關法律，都是通過廣州規(guī)劃的，法律之間沖突，只好兩利相衡取其重，搬了機場。在特定的情況合法的讓位于非法的，使物的利用更大化，也是一種選擇，是符合《物權法》規(guī)定的。
在東北也發(fā)生相似的典型案子，遼寧的一個市里，過去是一個經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，對外招商引資，引進很多企業(yè)，在引進時，按照當?shù)氐囊?guī)定，發(fā)放了建設用地規(guī)劃許可證，國有土地使用權證，但是沒有發(fā)放建設工程的規(guī)劃許可證，也沒有發(fā)施工許可證，廠房就就建好了，因為地方政府希望引進的企業(yè)能夠迅速為當?shù)氐膭?chuàng)造經(jīng)濟效益。在這個背景下，一個很大的經(jīng)濟開發(fā)區(qū)建起來了，然而隨著城市化的進程，需要新建一座橋梁來連接工業(yè)區(qū)與市區(qū)。橋要通過開發(fā)區(qū)，需要拆除該企業(yè)的房子。拆遷公司就和那個廠協(xié)商拆遷，談下來的結果是工業(yè)區(qū)里重新找一塊地皮，政府出錢作遷到那邊去，工廠停業(yè)期間的損失由政府承擔。由于這個企業(yè)投產(chǎn)后效益比較好，按當?shù)氐囊?guī)定，算下來，雙方的距離就大了，政府感到難以承擔。這時，有人出了個主意，按違法建筑處理。理由是：第一，城市規(guī)劃法32條規(guī)定，在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)新建，改建，擴建的房屋都必須取得建設工程規(guī)劃許可證，而這個房子沒有取得建設工程規(guī)劃許可證。第二，這個房子違反了建筑法的規(guī)定，沒有取得施工許可證，所以可定為違法建筑物。如是違章建筑拆除，則可不予補償。因此政府采納了這個建議，作出一個決定，通知這個企業(yè)限期搬遷，根據(jù)法律規(guī)定，不予補償，否則政府將采取強制執(zhí)行。企業(yè)到處咨詢，而到期沒有搬遷，政府強制拆遷了。企業(yè)就向遼寧省政府行政復議，復議理由是沒有根本性的違反城市規(guī)劃法，因為城市規(guī)劃法40條規(guī)定，一般性違反城市規(guī)劃法的，責令補辦手續(xù)，嚴重違反的，才責令限期拆除，沒有規(guī)定我這種情況是無償拆除的，所以說市政府的決定包括強制拆遷是違法的。省政府有兩種意見，一為該企業(yè)的廠房雖沒有取得兩證，但其取得了國有土地使用權，是符合城市規(guī)劃的；二是省政府應支持市政府的工作，現(xiàn)在拆也拆了，行為也得維持，賠償問題以后商議。從專家的角度看，我們認為應當撤銷，政府應當誠信。最后省政府復議決定撤消市府的決定并責成予以賠償。根據(jù)行政復議法的規(guī)定，下級政府對上級政府的決定不的有任何違反，因為行政法的原則，下級政府服從上級。這個案子是一個兩害相衡取其輕的典型。市政府開始走了彎路。省政府的復議決定是一個無奈的選擇。該案對當?shù)氐恼\信建設，對依法行政都是一個推動。
《中華人民共和國物權法》原則上還是屬于民法范疇，其對物的歸屬于利用還需要行政法來加以保障。目前，國家正在制定《行政強制法》，我相信該法將進一歩規(guī)范行政機關對違章建筑的界定與處理工作。而《中華人民共和國物權法》對城鄉(xiāng)管理中涉及的物權保護工作則將起到更大的影響。

三、違章建筑的特點
1、違章建筑是違法建造的工作物。違法建造不僅包括違反了全國人大及其常委會制定的法律，而且包括違反行政法規(guī)、規(guī)章、條例等。違法建造可以分為程序違建和實質(zhì)違建兩類。“程序違建是指建筑物并未妨礙都市計劃書，建造者得依一定程序申領建筑執(zhí)照；實質(zhì)違建，則指建筑物無從依程序輔正，使其變?yōu)楹戏?a href="/wiki/term-1220.html" target="_blank">建筑物。”
2、違章建筑包括建筑物和其他工作物兩類。建筑物，是指為了人類的居住、動物的圈養(yǎng)或物品的置放，按照建筑規(guī)則或經(jīng)驗而建造的、固定在土地上的、四周圍起的設施。 其他工作物，是指除建筑物以外的、服務于一定的目的并附著于土地的、依一定的技術規(guī)則建造的物件、設施和裝置。 例如，柵欄、腳手架、電線桿、橋梁、墓碑、地槽、渠道、水井等。
3、違章建造人可能取得了建設用地使用權，也可能沒有。據(jù)此，違章建筑可以被分為兩類：一是違反《土地管理法》等未取得建設用地使用權而建造的工作物；二是違反《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等未獲得規(guī)劃許可或者違反規(guī)劃許可，擅自在自己享有建設用地使用權的土地上建造的工作物。