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違法建筑

一、違法建筑的分類

1、以違法行為的構成為標準，可將違法建筑劃分為單一違法行為的違法建筑和數個違法行為的違法建筑。前者如居民在已有的手續(xù)齊全的二層樓上無證加建一層，后者如在公路紅線控制區(qū)內未經批準占地建房。前者一般僅涉及違反建設規(guī)劃，而后者除涉及到建設規(guī)劃外，還涉及到土地、公路管理等，存在數個違法行為。之所以這樣分類是考慮到對違法建筑是否可以補辦手續(xù)及如何補辦手續(xù)的問題。

2、以違法建筑的對規(guī)劃的影響可分作三類，一是嚴重影響規(guī)劃，二是影響規(guī)劃，三是不影響規(guī)劃。此種分類是考慮到對違法建筑是否可以行政處罰及行政處罰的種類問題。

3、以違法建筑實際用途為標準可將違法建筑劃分為生活用、生產經營用、其他用途。作這一分類是考慮對居住人的安置、補辦手續(xù)時的稅費等事項。

二、違法建筑的認定依據

根據城鄉(xiāng)規(guī)劃法的規(guī)定，在城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內進行建筑物、構筑物、道路、管線和其他工程建設的，建設單位或者個人應當向城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定的鎮(zhèn)人民政府申請辦理建設工程規(guī)劃許可證。我國法律明確規(guī)定，拆除違章建筑和超過批準期限的臨時建筑，不予補償。這一規(guī)定有力地遏制了違章建筑的生存和蔓延，保護了開發(fā)、建設單位的利益。但是，在實踐中行政機關和人民法院卻往往忽略對房屋的鑒定環(huán)節(jié)，直接以被執(zhí)行人有無房屋證照作為界定違章建筑的依據，即對無證照房屋一律視為違章建筑。實際上，認定是否是公民合法財產，必須以國家的相關法律為依據。按照城鄉(xiāng)規(guī)劃法的規(guī)定，縣級以上地方人民政府的城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府分別是處理城市和鄉(xiāng)、村莊違章建筑的行政主管部門，擁有對違章建筑進行處理的行政執(zhí)法權，當然也是違章建筑的確認機關，即便是人民法院也無權在審理和執(zhí)行案件過程中確認違章建筑的性質。

三、違法建筑的認定

（一）未經市規(guī)劃局(或被授權機關)批準，未領取建筑許可證，擅自施工的；

（二）擅自改變經批準的設計施工圖紙施工的；

（三）擅自改變建筑物的規(guī)?；蚪ㄖ锸褂眯再|的；

（四）臨時性建筑物逾期不拆除的。

四、違法建筑多發(fā)的原因

1、計劃經濟指導下的城鄉(xiāng)發(fā)展觀與市場經濟條件下城市化的迅猛發(fā)展之間不適應是造成改革開放以來違法建筑大規(guī)模爆發(fā)的根本原因。

2、經濟利益驅動是當事人敢于違法建設的主要原因，經營需要早已代替生活需要成為違法建筑的主要動機。

3、行政執(zhí)法機關執(zhí)法不公、處罰不力是違法建筑泛濫的另一個主要原因。

五、對違法建筑的處置辦法

對違法建筑的處理，行政機關應本著實事求是、合法行政、合理行政、寬嚴相濟、充分保護當事人合法權益的原則下查明事實，分門別類依法予以處理，其步驟如下：

（一）查明事實階段

即查清違法建筑形成的時間、原因、結構、面積、用途，是否存在民事糾紛，是否存在同時違反兩個以上的行政法律規(guī)范的情形，是否已經行政執(zhí)法機關查處等。對已經查處的按查處的結論辦理，對未經查處的，進入下階段。

（二）處理和處罰階段

1、處理和處罰的程序

第一步按時間分類分流。原城鄉(xiāng)建設環(huán)境保護部于1988年頒布的《關于房屋所有權登記工作中對違法建筑處理的原則意見》從違法建筑形成時間、所處地域、產生的影響三個方面提出了“三從寬三從嚴”的方針，對現(xiàn)在處置違法建筑仍有參考意義。故此就應當以相關法律法規(guī)的頒布施行為依據，根據本地城市規(guī)劃的具體時間合情合理地確定違法建筑的時間界限。具體可采取兩段式或三段式。兩段式即劃定一個時間點，在此時間點之前形成的違法建筑可補辦手續(xù)作合法建筑處置，在時間點后的作違法建筑處理。三段式是劃定兩個時間點，在第一個時間點前的一律補辦手續(xù)，不予處罰，作合法建筑處置：在第一個時間點之后，第二個時間點之前的，從寬處理，能不拆除或沒收，一律不處以拆除或沒收；可以不予行政處罰的，一律不予行政處罰：在第三個時間點之后的要從嚴處理。筆者建議采取三段式，理由是城市規(guī)劃是一個復雜的過程，應當有一個過渡期。

對可以直接補辦手續(xù)的，直接進入補辦手續(xù)階段；對需進一步處理的則進入下一步。

第二步，按是否存在違法建筑的行為同時違反了兩個以上的行政法律規(guī)范的情形為標準分類分流。若不存在這一情形，則一般是只違反建設規(guī)劃的，則交由建設規(guī)劃行政主管部門處理；若存在這一情形的，則由一個行政主管部門牽頭處理。

第三步，作出處理或處罰決定。然后根據處理或處罰決定分別處置，對補辦手續(xù)的，進入補辦手續(xù)階段；對處以沒收或限期拆除的，進入執(zhí)行階段。

2、處理或處罰時應當掌握的幾個原則

一是從舊兼從輕的原則。適用這一原則有兩種情況：第一種是法律、法規(guī)、規(guī)章進行了修改；第二種是在違法建筑形成后，規(guī)劃進行了調整，使原有的違法建筑對規(guī)劃的影響發(fā)生了變化的。在第二種情況下計算追訴時效時，同樣適用從舊兼從輕的原則。

二是優(yōu)先從重處罰的原則。適用這一原則的前提是違法建筑的行為同時違反了兩個以上的法律規(guī)范，可以由兩個以上的行政執(zhí)法部門查處的情況。對于有兩個以上的行政執(zhí)法部門對行政處罰管轄權發(fā)生爭議的，可由牽頭部門協(xié)調一個部門管轄；協(xié)調不成的，由相關行政執(zhí)法部門報請共同的上一級行政機關確定，若其共同的上一級行政機關為當地政府的，牽頭處理部門可直接報請當地政府確定。

三是正確適用沒收和拆除的原則。對不違反法律和行政法規(guī)，而只違反地方法規(guī)及規(guī)章的違法建筑，一律不得處以沒收或限期拆除。

四是正確認定違法建筑面積的原則。適用這一原則的前提是當事人擅自改變建設工程規(guī)劃許可證的規(guī)定建成的建筑。在此情況下，大多為批少建多，行政機關在此情況下，應作出合理的認定。

（三）補辦手續(xù)階段

對依法應當直接補辦手續(xù)或經過處罰后要求補辦手續(xù)的，由違法建筑的當事人到相關行政部門補辦手續(xù)。需要特別說明的是：無論當事人是否補辦了手續(xù)，其對建筑物的相應權利已得到有權行政機關的認可，故當事人享有相應的物權，從而成為拆遷法律關系的當事人，其享有被拆遷人的權利，并承擔相應的義務。當事人在補辦手續(xù)后進入簽定安置補償協(xié)議階段；當事人不補辦手續(xù)的，可經拆遷人申請，進入行政裁決階段。

在此階段，相關行政部門應將當事人補辦手續(xù)的情況及時通報給稅務部門，由稅務部門根據當事人建筑物的實際用途、時間等決定是否追繳營業(yè)稅、所得稅。

（四）簽定安置補償協(xié)議階段。

在此階段，由拆遷雙方自行確定安置補償方案。對協(xié)商不成的，經一方當事人申請可進入行政裁決階段；對達成協(xié)議后，被拆遷人拒不履行的，經拆遷人申請，可進入強制拆遷階段，由人民法院依法強制執(zhí)行。

（五）行政裁決階段

對拆遷當事人經協(xié)商未能達協(xié)議，經一方當事人的申請行政裁決的，行政機關應予受理。行政機關在受理后，應及時將申請人的申請書及證據發(fā)送給對方當事人，并告知其權利與義務。行政機關在查明事實的基礎上，在法定期限內就安置補償作出行政裁決決定，并明確當事人搬遷的期限。

（六）強制執(zhí)行階段

對于被拆遷人不履行安置補償協(xié)議或安置補償裁決的，經申請，可由人民法院依民事司法強制執(zhí)行程序或行政司法強制執(zhí)行程序強制執(zhí)行，亦可由人民政府責成相關行政部門組織行政強制拆遷，強制被拆遷人搬遷，并拆除其建筑物等。

對在司法實踐中存在的當事人接受拆遷補償后，拒不交出土地應由土地管理部門責令交出土地或是由城市建設規(guī)劃部門處理還是申請人民法院強制執(zhí)行的問題，筆者認為可根據《中華人民共和國土地管理法實施條例》第四十五條“違反土地管理法律、法規(guī)規(guī)定，阻撓國家建設征用土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令交出土地；拒不交出土地的，申請人民法院強制執(zhí)行。”以及1999年頒布的《中華人民共和國土地管理法》第七十七條“農村村民未經批準或者采取欺騙手段騙取批準，非法占用土地建住宅的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令退還非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。”第八十三條“依照本法規(guī)定，責令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施的，建設單位或者個人必須立即停止施工，自行拆除；對繼續(xù)施工的，作出處罰決定的機關有權制止。建設單位或者個人對責令限期拆除的行政處罰決定不服的，可以在接到責令限期拆除決定之日起十五日內，向人民法院起訴；期滿不起訴又不自行拆除的，由作出處罰決定的機關依法申請人民法院強制執(zhí)行，費用由違法者承擔。”應由土地管理部門責令其交出土地，逾期不交的，申請人民法院強制執(zhí)行比較恰當。