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環(huán)境保護(hù)

一、主要內(nèi)容

     其內(nèi)容主要有：
   （１）防治由生產(chǎn)和生活活動(dòng)引起的環(huán)境污染，包括防治工業(yè)生產(chǎn)排放的“三廢”（廢水、廢氣、廢渣）、粉塵、放射性物質(zhì)以及產(chǎn)生的噪聲、振動(dòng)、惡臭和電磁微波輻射，交通運(yùn)輸活動(dòng)產(chǎn)生的有害氣體、廢液、噪聲，海上船舶運(yùn)輸排出的污染物，工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和人民生活使用的有毒有害化學(xué)品，城鎮(zhèn)生活排放的煙塵、污水和垃圾等造成的污染；
   （２）防止由建設(shè)和 開發(fā)活動(dòng)引起的環(huán)境破壞，包括防止由大型水利工程、鐵路、公路干線、大型港口碼頭、機(jī)場(chǎng)和大型工業(yè)項(xiàng)目等工程建設(shè)對(duì)環(huán)境造成的污染和破壞，農(nóng)墾和圍湖造田活動(dòng)、海上油田、海岸帶和沼澤地的開發(fā)、森林和礦產(chǎn)資源的開發(fā)對(duì)環(huán)境的破壞和影響，新工業(yè)區(qū)、新城鎮(zhèn)的設(shè)置和建設(shè)等對(duì)環(huán)境的破壞、污染和影響；
   （３）保護(hù)有特殊價(jià)值的自然環(huán)境，包括對(duì)珍稀物種 及其生活環(huán)境、特殊的自然發(fā)展史遺跡、地質(zhì)現(xiàn)象、地貌景觀等提供有效的保護(hù)。另外，城鄉(xiāng)規(guī)劃，控制水土流失和沙漠化、植樹造林、控制人口的增長(zhǎng)和分布、合理配置生產(chǎn)力等，也都屬于環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容。環(huán)境保護(hù)已成為當(dāng)今世界各國(guó)政府和人民的共同行動(dòng)和主要任務(wù)之一。我國(guó)則把環(huán)境保護(hù)宣布為我國(guó)的一項(xiàng)基本國(guó)策，并制定和頒布了一系列環(huán)境保護(hù)的法律、法規(guī)，以保證這一基本國(guó)策的貫徹執(zhí)行。

二、發(fā)展方向

1972年聯(lián)合國(guó)人類環(huán)境會(huì)議以后，“環(huán)境保護(hù)”這一術(shù)語(yǔ)被廣泛的采用。如前蘇聯(lián)將“自然保護(hù)”這一傳統(tǒng)用語(yǔ)逐漸改為“環(huán)境保護(hù)”；中國(guó)在1956年提出了“綜合利用”工業(yè)廢物方針，20世紀(jì)60年代末提出“三廢”處理和回收利用的概念，到20世紀(jì)70年代改用“環(huán)境保護(hù)”這一比較科學(xué)的概念。

根據(jù)《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定，環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容包括保護(hù)自然環(huán)境和防治污染和其他公害兩個(gè)方面。也就是說(shuō)，要運(yùn)用現(xiàn)代環(huán)境科學(xué)的理論和方法，在更好的利用資源的同時(shí)深入認(rèn)識(shí)、掌握污染和破壞環(huán)境的根源和危害，有計(jì)劃的保護(hù)環(huán)境，恢復(fù)生態(tài)，預(yù)防環(huán)境質(zhì)量的惡化，控制環(huán)境污染，促進(jìn)人類與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。中國(guó)重視環(huán)保還比較晚，各級(jí)政府的重視程度還有差距，能夠稱得上環(huán)保政府的并不多見，所以談環(huán)保市民還為時(shí)太早。

三、案例分析

慈溪市掌起鎮(zhèn)經(jīng)緯汽車配件廠——對(duì)未取得環(huán)評(píng)批準(zhǔn)文件但已投入生產(chǎn)的環(huán)境違法行為

【裁判要旨】

一、新法實(shí)施后，處于持續(xù)狀態(tài)的環(huán)境違法行為違反新法規(guī)定的，應(yīng)受新法調(diào)整。

二、工商行政管理部門和環(huán)境保護(hù)行政主管部門各司其職，工商行政登記不能代替環(huán)保行政審批。

三、在法律和行政法規(guī)對(duì)未取得環(huán)評(píng)批準(zhǔn)文件但已投入生產(chǎn)的環(huán)境違法行為缺乏明確規(guī)定情況下，地方性法規(guī)在行政處罰設(shè)定權(quán)范圍內(nèi)作出的對(duì)上述環(huán)境違法行為可以直接處以罰款的規(guī)定，結(jié)合具體案情分析，可作為審理案件的依據(jù)。

【案例索引】

一審：浙江省慈溪市人民法院（2009）甬慈行初字第62號(hào)（2009年12月21日）。

二審：浙江省寧波市中級(jí)人民法院（2010）浙甬行終字第28號(hào)（2010年3月16日）。

【案情】

原告：慈溪市掌起鎮(zhèn)經(jīng)緯汽車配件廠。

被告：慈溪市環(huán)境保護(hù)局。

慈溪市人民法院經(jīng)審理查明：原告慈溪市掌起鎮(zhèn)經(jīng)緯汽車配件廠自2003年7月8日經(jīng)工商登記成立，經(jīng)營(yíng)范圍為汽車配件、五金配件、塑料制品制造、加工。經(jīng)營(yíng)地點(diǎn)為掌起鎮(zhèn)周家段村。在同一經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所，原告負(fù)責(zé)人之子另行辦理了工商登記手續(xù)，成立了慈溪市掌起鎮(zhèn)慈曉五金廠。但兩廠實(shí)際統(tǒng)一從事五金加工生產(chǎn)，從人員、業(yè)務(wù)各方面均難以區(qū)分。原告未向環(huán)境保護(hù)行政主管部門報(bào)批環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件。2008年12月12日，被告向慈溪市掌起鎮(zhèn)慈曉五金廠發(fā)出環(huán)境違法行為限期改正通知書，責(zé)令在2008年12月31日前補(bǔ)辦環(huán)評(píng)審批手續(xù)，在未取得環(huán)評(píng)批準(zhǔn)前停止五金加工生產(chǎn)，并告知不按時(shí)履行將依法處理。原告負(fù)責(zé)人及慈溪市掌起鎮(zhèn)慈曉五金廠負(fù)責(zé)人均在該通知書“被責(zé)令改正單位簽收欄”簽字。2009年6月30日，被告根據(jù)群眾舉報(bào)對(duì)原告環(huán)境違法行為進(jìn)行立案。同年7月9日，被告對(duì)原告經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)勘察，發(fā)現(xiàn)原告未經(jīng)環(huán)保部門批準(zhǔn)從事有噪聲污染的五金加工生產(chǎn)，且噪聲排放超標(biāo)。經(jīng)調(diào)查詢問(wèn)，并履行行政處罰告知義務(wù)后，被告于2009年9月3日作出慈環(huán)罰[2009]第119號(hào)行政處罰決定書，認(rèn)定原告未取得環(huán)境影響評(píng)價(jià)批準(zhǔn)文件，擅自建設(shè)五金加工項(xiàng)目，并從事五金加工生產(chǎn)，噪聲超標(biāo)排放，其行為違反《寧波市環(huán)境污染防治規(guī)定》（簡(jiǎn)稱《規(guī)定》）第十條第一款的規(guī)定，根據(jù)該法第三十條第（一）項(xiàng)的規(guī)定，作出責(zé)令原告立即停止五金加工生產(chǎn)、罰款20000元的行政處罰。

原告慈溪市掌起鎮(zhèn)經(jīng)緯汽車配件廠訴稱：一、慈環(huán)罰[2009]第119號(hào)行政處罰決定認(rèn)定事實(shí)不清。原告自2003年7月8日起建設(shè)五金加工項(xiàng)目并從事五金加工生產(chǎn)，在2008年1月1日之后，原告在未取得環(huán)境影響評(píng)價(jià)批準(zhǔn)文件的情況下，繼續(xù)從事五金加工生產(chǎn)。根據(jù)2003年的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)分類管理名錄》，五金加工項(xiàng)目無(wú)需進(jìn)行環(huán)評(píng)審批。二、原告是經(jīng)寧波市工商行政管理局慈溪分局核準(zhǔn)注冊(cè)登記后依法開業(yè)從事五金加工生產(chǎn)的。工商行政管理機(jī)關(guān)是最后一道行政審批核準(zhǔn)的機(jī)關(guān)，經(jīng)工商登記后，原告毋須再向被告等行政職能機(jī)關(guān)辦理其他申請(qǐng)事項(xiàng)。三、被告適用法律錯(cuò)誤。1.原告企業(yè)開辦于2003年，而處罰適用的依據(jù)是2007年1月施行的《規(guī)定》，違反“法不溯及既往”原則；2.環(huán)評(píng)審批作為建設(shè)項(xiàng)目的前置審批程序，針對(duì)的是相關(guān)法律施行后的待建項(xiàng)目，而不是已完成的項(xiàng)目，對(duì)原告這種已建項(xiàng)目進(jìn)行處罰于法無(wú)據(jù)；3.《規(guī)定》第十條第一款、第三十條第一款第（一）項(xiàng)針對(duì)的是建設(shè)單位已經(jīng)向環(huán)保主管部門申請(qǐng)報(bào)批環(huán)評(píng)文件，但經(jīng)審查沒有通過(guò)審批而建設(shè)生產(chǎn)的行為，并不適用于原告這種未提出環(huán)評(píng)申報(bào)的行為。而且，應(yīng)報(bào)批而未報(bào)批與報(bào)批后未予批準(zhǔn)擅自建設(shè)的法律后果是不同的。即使原告未進(jìn)行環(huán)評(píng)申報(bào)的行為違法，根據(jù)《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》等相關(guān)規(guī)定，其所應(yīng)承擔(dān)的也僅是“停止建設(shè)、限期補(bǔ)辦”的法律責(zé)任，而不是直接的經(jīng)濟(jì)處罰。請(qǐng)求撤銷被告作出的慈環(huán)罰[2009]第119號(hào)行政處罰決定。

被告慈溪市環(huán)境保護(hù)局辯稱：一、被訴行政處罰決定認(rèn)定事實(shí)清楚。原告成立于2003年7月8日，其未取得環(huán)境影響評(píng)價(jià)批準(zhǔn)文件，擅自建設(shè)五金加工項(xiàng)目，并持續(xù)從事五金加工生產(chǎn)，直至被被告查處。上述事實(shí)為現(xiàn)場(chǎng)勘察筆錄、照片、監(jiān)測(cè)報(bào)告、對(duì)裘紹均的調(diào)查詢問(wèn)筆錄所證實(shí)，事實(shí)清楚，證據(jù)確實(shí)。二、工商行政管理部門的核準(zhǔn)注冊(cè)登記，不能代替環(huán)保許可審批。原告在營(yíng)業(yè)中有涉及環(huán)境保護(hù)方面的具體行為的，仍須遵守環(huán)境保護(hù)法律、法規(guī)的規(guī)定。三、對(duì)原告的行政處罰，適用法律正確。原告雖然成立于2003年，但未取得環(huán)境影響評(píng)價(jià)批準(zhǔn)文件，擅自建設(shè)五金加工項(xiàng)目，從事五金加工生產(chǎn)的環(huán)保違法行為處于持續(xù)狀態(tài)，并在2009年7月9日被被告查獲?！兑?guī)定》于2007年8月1日起施行，該規(guī)定實(shí)施后，原告仍在未取得環(huán)境影響評(píng)價(jià)批準(zhǔn)文件的情況下從事五金加工生產(chǎn)，其行為違反了《規(guī)定》的相關(guān)規(guī)定，被告根據(jù)該規(guī)定，對(duì)原告實(shí)施處罰，適用法律并無(wú)不當(dāng)。請(qǐng)求予以維持。

【審判】

慈溪市人民法院經(jīng)審理認(rèn)為：被告慈溪市環(huán)境保護(hù)局作為環(huán)境保護(hù)行政主管部門，對(duì)本轄區(qū)的環(huán)境違法行為享有依法處罰的職權(quán)。根據(jù)《中華人民共和國(guó)環(huán)境噪聲污染防治法》第十三條的規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目可能產(chǎn)生環(huán)境噪聲污染的，建設(shè)單位必須提出環(huán)境影響報(bào)告書，規(guī)定環(huán)境噪聲污染的防治措施，并按照國(guó)家規(guī)定的程序報(bào)環(huán)境保護(hù)行政主管部門批準(zhǔn)。原告從事的五金加工項(xiàng)目，經(jīng)監(jiān)測(cè)排放噪聲超標(biāo)，可見原告從事的是可能產(chǎn)生環(huán)境噪聲污染的項(xiàng)目，依法應(yīng)當(dāng)向環(huán)保部門報(bào)批環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件。2008年的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類管理名錄》亦已明確將金屬制品加工制造列為應(yīng)申報(bào)環(huán)境影響報(bào)告表的項(xiàng)目。原告負(fù)有申報(bào)義務(wù)，而未向被告報(bào)批環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件，且在未取得環(huán)境影響評(píng)價(jià)批準(zhǔn)文件的情況下，建設(shè)五金加工項(xiàng)目并投入生產(chǎn)至今，應(yīng)當(dāng)給予行政處罰。被告在接到群眾舉報(bào)后，經(jīng)立案調(diào)查，并履行行政處罰告知義務(wù)后，依據(jù)《規(guī)定》第十條第一款、第三十條第（一）項(xiàng)的規(guī)定，作出責(zé)令原告立即停止五金加工生產(chǎn)、罰款20000元的行政處罰，該行政行為并不違法。原告對(duì)其在未取得環(huán)境影響評(píng)價(jià)批準(zhǔn)文件的情況下，建設(shè)五金加工項(xiàng)目并從事五金加工生產(chǎn)至被告查處這一事實(shí)并無(wú)異議，因此，被告認(rèn)定事實(shí)并無(wú)錯(cuò)誤。工商行政主管部門和環(huán)境行政主管部門具有不同的行政管理職能。工商登記解決的是市場(chǎng)準(zhǔn)入問(wèn)題，不能代替環(huán)保許可審批。原告企業(yè)雖成立于2003年，但在《規(guī)定》施行之后，原告未取得環(huán)境影響評(píng)價(jià)批準(zhǔn)文件從事五金加工生產(chǎn)的事實(shí)清楚，被告適用該地方性法規(guī)作出行政處罰，并無(wú)不當(dāng)。《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》以及國(guó)務(wù)院《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》雖然對(duì)未依法報(bào)批環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件和雖經(jīng)報(bào)批但未經(jīng)批準(zhǔn)的行為規(guī)定了不同的法律后果，但上述法律、法規(guī)針對(duì)的是擅自開工建設(shè)的行為，對(duì)未報(bào)批環(huán)評(píng)文件但項(xiàng)目已投入生產(chǎn)使用的行為則無(wú)明確的規(guī)定。《規(guī)定》則明確了未取得環(huán)境影響評(píng)價(jià)批準(zhǔn)文件，建設(shè)項(xiàng)目擅自投入生產(chǎn)使用者所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。該規(guī)定與上位法并無(wú)抵觸，且符合環(huán)保立法精神。被告依據(jù)該地方性法規(guī)對(duì)原告作出行政處罰決定，適用法律并無(wú)不當(dāng)。據(jù)此，依照《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第五十六條第（四）項(xiàng)的規(guī)定，判決駁回原告的訴訟請(qǐng)求。

慈溪市掌起鎮(zhèn)經(jīng)緯汽車配件廠不服一審判決，提起上訴。在二審過(guò)程中，上訴人慈溪市掌起鎮(zhèn)經(jīng)緯汽車配件廠自愿撤回上訴，寧波市中級(jí)人民法院裁定準(zhǔn)許撤訴。

【評(píng)析】

一、新法實(shí)施后，處于持續(xù)狀態(tài)的環(huán)境違法行為違反新法規(guī)定，應(yīng)受新法調(diào)整

古羅馬格言“法律僅僅適用于將來(lái)，沒有溯及力”，在近代已被確認(rèn)為重要的法治原則，即“法不溯及既往”原則。根據(jù)該原則，新法對(duì)其生效以前發(fā)生的事件和行為不具有法律約束力。因本案原告建設(shè)五金加工項(xiàng)目并從事五金加工生產(chǎn)的行為始于《規(guī)定》施行之前，故原告行為是否應(yīng)受《規(guī)定》調(diào)整成為本案的爭(zhēng)議焦點(diǎn)之一?！兑?guī)定》系寧波市的地方性法規(guī)，于2007年8月1日起施行。根據(jù)“法不溯及既往”原則，該規(guī)定對(duì)2007年8月1日前的環(huán)境違法行為不具有約束力，但能向后發(fā)生法律效力。故本案的關(guān)鍵是2007年8月1日之后，原告是否存在適用《規(guī)定》的環(huán)境違法行為。

根據(jù)《規(guī)定》第十條第一款、第三十條第一款第（一）項(xiàng)規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目未取得環(huán)境影響評(píng)價(jià)批準(zhǔn)文件的，建設(shè)單位不得開工建設(shè)或者投入生產(chǎn)使用；建設(shè)項(xiàng)目擅自投入生產(chǎn)使用的，由環(huán)境保護(hù)行政主管部門責(zé)令停止生產(chǎn)使用，并可處二萬(wàn)元以上二十萬(wàn)元以下罰款。要適用上述規(guī)定，必須查明原告從事的生產(chǎn)項(xiàng)目是否應(yīng)當(dāng)取得環(huán)評(píng)文件以及是否取得了環(huán)評(píng)批準(zhǔn)文件。本案中，原告未取得環(huán)境影響評(píng)價(jià)批準(zhǔn)文件，自2003年起從事五金加工生產(chǎn)直至2009年被被告查處，這一事實(shí)是清楚的。至于原告從事的五金加工生產(chǎn)是否應(yīng)取得環(huán)境影響評(píng)價(jià)批準(zhǔn)文件問(wèn)題。因原告從事的是可能產(chǎn)生環(huán)境噪聲污染的項(xiàng)目，依照《中華人民共和國(guó)環(huán)境噪聲污染防治法》的相關(guān)規(guī)定，應(yīng)當(dāng)向環(huán)保部門報(bào)批環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件。但由于2003年1月1日施行的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)分類管理名錄》并未將五金加工項(xiàng)目列入具體的名錄表，從有利于保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益角度出發(fā)，不宜課以原告申報(bào)環(huán)評(píng)的義務(wù)。但2008年10月1日起施行的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類管理名錄》，已明確將金屬制品加工制造列為應(yīng)申報(bào)環(huán)境影響報(bào)告表的項(xiàng)目。由此可認(rèn)定，在2008年10月1日后，原告未取得環(huán)境影響評(píng)價(jià)批準(zhǔn)文件、從事五金加工生產(chǎn)的行為，是違反《規(guī)定》的。故本案中，原告的違法事實(shí)是清楚的。原告從事五金加工生產(chǎn)行為雖始于《規(guī)定》施行之前，但行為持續(xù)至《規(guī)定》實(shí)施之后，且符合法律規(guī)范構(gòu)成要件，應(yīng)受《規(guī)定》調(diào)整。

二、工商行政登記不能代替環(huán)保行政審批

在司法實(shí)踐中，經(jīng)常發(fā)生當(dāng)事人以已通過(guò)工商行政管理部門的核準(zhǔn)注冊(cè)登記為由，提出無(wú)需再辦理環(huán)保許可審批的主張。但工商部門和環(huán)保部門主管行政領(lǐng)域不同，具有不同的行政管理職能。工商部門核準(zhǔn)的是營(yíng)業(yè)主體資格，解決的是市場(chǎng)準(zhǔn)入問(wèn)題。對(duì)建設(shè)項(xiàng)目行使環(huán)境影響評(píng)價(jià)審查批準(zhǔn)權(quán)以及建成后投入使用中的監(jiān)管，則是法律賦予環(huán)保管理部門的職權(quán)。工商行政管理部門的核準(zhǔn)注冊(cè)登記，不能代替環(huán)保許可審批；工商行政管理部門核準(zhǔn)了原告的注冊(cè)登記，也不能等同于原告取得了環(huán)保許可。原告在營(yíng)業(yè)中有涉及環(huán)境保護(hù)方面的具體行為的，仍須遵守環(huán)境保護(hù)法律、法規(guī)的規(guī)定。根據(jù)《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類管理名錄》規(guī)定，原告在2008年10月1日后從事五金加工生產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)取得環(huán)境影響評(píng)價(jià)批準(zhǔn)文件，未取得環(huán)評(píng)文件擅自從事生產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。原告經(jīng)工商登記成立的事實(shí)不能否定其未依法取得環(huán)評(píng)批準(zhǔn)的事實(shí)。

三、在上位法缺乏明確規(guī)定情況下，下位法在設(shè)定權(quán)范圍內(nèi)作出的規(guī)定，結(jié)合具體案情分析，可以作為依據(jù)

法律適用問(wèn)題是本案存在的最大爭(zhēng)議。根據(jù)《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第三十一條、國(guó)務(wù)院《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第二十四條的規(guī)定，對(duì)未報(bào)批環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的環(huán)境違法行為，應(yīng)首先責(zé)令停止建設(shè)，限期補(bǔ)辦手續(xù)。只有在建設(shè)單位逾期不補(bǔ)辦手續(xù)的情況下，才可以處以罰款。而根據(jù)《規(guī)定》第三十條的規(guī)定，對(duì)未取得環(huán)評(píng)文件已投入生產(chǎn)使用的，可以直接處以罰款。根據(jù)上述規(guī)定，對(duì)本案的法律適用存在兩種不同的意見：

一種意見認(rèn)為，根據(jù)《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第三十一條以及國(guó)務(wù)院《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第二十四條的規(guī)定，對(duì)未報(bào)批環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的環(huán)境違法行為，應(yīng)首先責(zé)令停止建設(shè)，限期補(bǔ)辦手續(xù)。只有建設(shè)單位逾期不補(bǔ)辦手續(xù)，才可以處以罰款。2004年《國(guó)務(wù)院法制辦對(duì)關(guān)于〈建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例〉第二十八條適用問(wèn)題的請(qǐng)示的復(fù)函》亦明確，對(duì)未報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的行為，應(yīng)當(dāng)按照該法第二十四條處理。而被告未告知原告限期補(bǔ)辦，即對(duì)原告作出罰款的處罰，違背了上述法律的規(guī)定，系適用法律錯(cuò)誤。

另一種意見認(rèn)為，《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》以及國(guó)務(wù)院《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》的上述規(guī)定針對(duì)的是擅自開工建設(shè)的行為，對(duì)未報(bào)批卻已投入生產(chǎn)使用的行為則無(wú)明確的規(guī)定。1999年國(guó)家環(huán)?？偩謱?duì)寧夏回族自治區(qū)環(huán)境保護(hù)局作出的《關(guān)于執(zhí)行<建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例>處罰規(guī)定的復(fù)函》，認(rèn)為對(duì)未報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件，但已建成并投入生產(chǎn)的建設(shè)項(xiàng)目，原則上應(yīng)按《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第二十八條處理，即可以直接處以罰款。浙江省人民政府頒布的《浙江省建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理辦法》第四十二條第一款明確區(qū)分了無(wú)環(huán)評(píng)文件擅自開工建設(shè)以及擅自開工建設(shè)并建成投入生產(chǎn)這兩種行為，并分別規(guī)定了相應(yīng)的法律后果?！兑?guī)定》在上位法沒有明確規(guī)定的情況下，對(duì)未取得環(huán)境影響評(píng)價(jià)批準(zhǔn)文件但已投入生產(chǎn)使用者所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任作出的規(guī)定，未違反《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第十一條關(guān)于行政處罰設(shè)定權(quán)的規(guī)定，與上位法也無(wú)抵觸，且符合環(huán)保立法精神。被告依據(jù)該地方性法規(guī)對(duì)原告作出行政處罰決定，適用法律并無(wú)不當(dāng)。

筆者認(rèn)為，產(chǎn)生上述分歧在于適用法律時(shí)如何貫徹行政法的“比例原則”。鑒于本案原告已取得工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照并從事五金加工生產(chǎn)多年的實(shí)際情況，在作出罰款的處罰前，告知其限期補(bǔ)辦手續(xù)，更符合行政法的“比例原則”，即行政機(jī)關(guān)作出的處罰決定要與行政相對(duì)人的違法狀態(tài)相適應(yīng)。如果將這種“比例原則”要求上升到合法性的高度，就產(chǎn)生了本案所涉下位法與上位法沖突的理解，進(jìn)而認(rèn)為被告適用法律錯(cuò)誤。但本案原告與慈溪市掌起鎮(zhèn)慈曉五金廠位于同一經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所，從事同樣的五金加工生產(chǎn)，雖掛著兩塊牌子，實(shí)際是在統(tǒng)一從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。在執(zhí)法過(guò)程中，被告已向慈溪市掌起鎮(zhèn)慈曉五金廠發(fā)出環(huán)境違法行為限期改正通知書，責(zé)令補(bǔ)辦環(huán)保審批手續(xù)，并告知了逾期不補(bǔ)辦的法律責(zé)任。原告負(fù)責(zé)人在被責(zé)令改正單位簽收欄簽字。故被告事實(shí)上已經(jīng)告知原告限期補(bǔ)辦手續(xù)，原告對(duì)其行為的違法性及不補(bǔ)辦環(huán)評(píng)手續(xù)的法律后果應(yīng)當(dāng)是明知的。在此情況下，原告拒不辦理補(bǔ)辦手續(xù)，被告作出涉案處罰決定，不存在違反行政法“比例原則”的障礙。因此，本案適用法律是正確的。