就法的效力位階而言，法可分為三類，即上位法，下位法和同位法。
這是從法的淵源而言的：就法律效力大小而言，效力大的為上位法，它之下生效的為下位法。
比如說(shuō)憲法和其他法律部門(mén)的關(guān)系，憲法就是上位法，因?yàn)?a href="/wiki/term-13615.html" target="_blank">其他法律都是依據(jù)憲法制定的，其他的法律如刑法民法就是下位法。
一、《立法法》確立劃分法律位階的標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)則包括以下幾個(gè)方面：
第一、中央立法優(yōu)于地方立法。當(dāng)中央立法與地方立法發(fā)生沖突時(shí)，中央立法處于優(yōu)位、上位，地方立法無(wú)效。在法律效力等級(jí)問(wèn)題上，中央立法構(gòu)成上位法，地方立法構(gòu)成下位法。因此，全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的基本法律和法律以及國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)高于地方立法機(jī)關(guān)制定的地方性法規(guī)(省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)及其常委會(huì)以及較大的市人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī))和地方政府規(guī)章(省、自治區(qū)、直轄市人民政府以及較大的市人民政府制定的政府規(guī)章)。
第二、同級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)的立法高于同級(jí)行政機(jī)關(guān)的立法。當(dāng)同級(jí)的權(quán)力機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)立法發(fā)生沖突時(shí)，權(quán)力機(jī)關(guān)的立法處于上位、優(yōu)位，同級(jí)行政機(jī)關(guān)的立法無(wú)效。因此，全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律高于國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)，法律屬于上位法，行政法規(guī)則屬于下位法。同樣，省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)效力等級(jí)高于省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定的規(guī)章;較大的市人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)的效力等級(jí)高于較大的市人民政府制定的政府規(guī)章。
第三、同類型的立法根據(jù)其立法主體的地位確立法律位階關(guān)系。在權(quán)力機(jī)關(guān)作為立法主體的立法類型中，全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律效力等級(jí)高于省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī);省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)效力等級(jí)高于較大的市人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)。在行政機(jī)關(guān)作為立法主體的立法類型中，國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)法律效力等級(jí)高于國(guó)務(wù)院部門(mén)以及省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定的規(guī)章;省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定的規(guī)章法律效力等級(jí)高于較大的市人民政府制定的規(guī)章。
第四、權(quán)力機(jī)關(guān)(這里僅指人民代表大會(huì))及其組成的常設(shè)機(jī)構(gòu)(人大常委會(huì))之間，人民代表大會(huì)制定的法規(guī)性文件效力等級(jí)高于其常設(shè)機(jī)構(gòu)即人大常委會(huì)制定的法規(guī)性文件。即，全國(guó)人民代表大會(huì)制定的基本法律效力等級(jí)高于全國(guó)人大常委會(huì)制定的法律;省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)制定的地方性法規(guī)效力等級(jí)高于省、自治區(qū)、直轄市人大常委會(huì)制定的地方性法規(guī);較大的市人民代表大會(huì)制定的地方性法規(guī)效力等級(jí)高于較大的市人大常委會(huì)制定的地方性法規(guī)。
但是《立法法》并不是對(duì)所有的法律淵源都作出了法律位階的規(guī)定。如地方性法規(guī)與自治條例、單行條例之間的法律位階關(guān)系;部門(mén)規(guī)章與地方性法規(guī)之間的法律位階關(guān)系均是立法法未明確規(guī)定位階的特殊關(guān)系。雖然《立法法》第86條規(guī)定了當(dāng)以上類型的立法發(fā)生法律沖突時(shí)法律適用規(guī)則，但這種規(guī)定不屬于法律位階的規(guī)定。因此，并非所有的法律淵源均可以納入法律位階的序列。
二、下位法與上位法相抵觸的情形
針對(duì)同一事項(xiàng)或適用對(duì)象，不同位階的法規(guī)性文件都對(duì)其作出規(guī)定且是在下位法的規(guī)定與上位法的規(guī)定不一致時(shí)，才能適用上位法優(yōu)于下位法的適用規(guī)則，否則這個(gè)規(guī)則不能予以適用。
什么情況下下位法與上位法規(guī)定的“不一致”或“相抵觸”呢?
在《立法法》中，對(duì)相同位階(或者準(zhǔn)相同位階)的法律規(guī)范，其使用的法律用語(yǔ)是‘不一致’，對(duì)不同位階的法律規(guī)范之間，使用的是‘相抵觸’。[11] “不一致”與“相抵觸”是什么關(guān)系?
“不一致”表示法律規(guī)范規(guī)定的區(qū)別，這種區(qū)別有兩種：一種是法律法規(guī)允許的區(qū)別，是法律規(guī)范合法性的判斷，例如自治條例、單行條例對(duì)法律、法規(guī)的變通規(guī)定，這種變通規(guī)定就是法律法規(guī)允許的法律規(guī)范性文件，能夠被司法適用，其依據(jù)《立法法》第81條的規(guī)定，“自治條例、單行條例依法對(duì)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作變通規(guī)定的，在本自治地方適用自治條例和單行條例的規(guī)定。”再如根據(jù)授權(quán)制定的經(jīng)濟(jì)法規(guī)，也可以對(duì)上位法作出變通規(guī)定，并且這種變通規(guī)定能被司法機(jī)關(guān)優(yōu)先適用，“經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)根據(jù)授權(quán)對(duì)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作變通規(guī)定的，在本經(jīng)濟(jì)特區(qū)適用經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的規(guī)定。”可以看出，這種不一致是有國(guó)家授權(quán)法的許可，也只有在此前提下下位法才能優(yōu)先適用。
另外一種“不一致”是指法律法規(guī)不允許的區(qū)別，這是法律規(guī)范不合法的判斷依據(jù)，是無(wú)效的，不能被司法機(jī)關(guān)適用。這種“不一致”也就是不同位階法律規(guī)范之間的“相抵觸”，這可以從《立法法》第7條、第63條、第64條、第78條、第88條、第90條、第91條規(guī)定中看出。司法實(shí)踐中適用“上位法優(yōu)于下位法”規(guī)則時(shí)，它所指的“不一致”強(qiáng)調(diào)的是“相抵觸”。《立法法》中的“下位法違反上位法規(guī)定的”指的就是“下位法與上位法相抵觸的情形”。因此準(zhǔn)確地講，適用于不同法律位階的規(guī)定不一致時(shí)，就是指不同法律位階法律規(guī)范的相抵觸、相沖突。
三、什么是“相抵觸”
怎樣判斷不同位階法律規(guī)范的“相抵觸”問(wèn)題，我國(guó)有學(xué)者從相反的角度總結(jié)也了幾種“不相抵觸”的情形[12]：1、所謂不相抵觸，就是制定某一地方性法規(guī)必須以憲法、法律或行政法規(guī)對(duì)某一事項(xiàng)已有相關(guān)規(guī)定為前提，以這種相關(guān)規(guī)定為根據(jù)，否則就是相抵觸。2、所謂不相抵觸，就是地方性法規(guī)不得作出與憲法、法律或行政法規(guī)已有的明文規(guī)定相沖突、相矛盾、不一致甚或相反的規(guī)定;3、所謂不相抵觸，就是地方性法規(guī)除了不得作出與憲法、法律或行政法規(guī)已有的明文規(guī)定相抵觸的規(guī)定外，還不得作出與憲法、法律或行政法規(guī)的基本精神、規(guī)則相抵觸的規(guī)定
實(shí)際上，如果能夠總結(jié)出不同位階法律規(guī)范“相抵觸”的判斷標(biāo)準(zhǔn)，司法實(shí)踐就更具有可操作性，也就不必拘泥于“相抵觸”概念理解的差異性?；诖?，有學(xué)者對(duì)這些標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了列舉，即在有上位法的情形下，下位法如有以下情形之一即構(gòu)成與上位法的“相抵觸”：
1、擴(kuò)大或縮小制裁權(quán)限，減少、變更或增加制裁條件或手段、幅度;
2、擴(kuò)大或縮小承擔(dān)義務(wù)者的范圍、性質(zhì)和數(shù)量，增加、減少、變更特定對(duì)象的義務(wù)或改變義務(wù)承擔(dān)的條件;
3、擴(kuò)大、縮小或改變權(quán)利的范圍、性質(zhì)和數(shù)量，增加、減少、變更相對(duì)人權(quán)利或改變享受權(quán)利的條件;
4、擴(kuò)大或縮小特定術(shù)語(yǔ)的內(nèi)涵、外延，以至引起不同的法律后果。
2004年5月18日，最高人民法院印發(fā)《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問(wèn)題的座談會(huì)紀(jì)要》的通知(法[2004]96號(hào))具體確定了行政審判中，認(rèn)定下位法不符合上位法的情形，并執(zhí)行“上位法優(yōu)于下位法”司法適用規(guī)則。該通知規(guī)定：“從審判實(shí)踐看，下位法不符合上位法的常見(jiàn)情形有：下位法縮小上位法規(guī)定的權(quán)利主體范圍，或者違反上位法立法目的擴(kuò)大上位法規(guī)定的權(quán)利主體范圍;下位法限制或者剝奪上位法規(guī)定的權(quán)利，或者違反上位法立法目的擴(kuò)大上位法規(guī)定的權(quán)利范圍;下位法擴(kuò)大行政主體或其職權(quán)范圍;下位法延長(zhǎng)上位法規(guī)定的履行法定職責(zé)期限;下位法以參照、準(zhǔn)用等方式擴(kuò)大或者限縮上位法規(guī)定的義務(wù)或者義務(wù)主體的范圍、性質(zhì)或者條件;下位法增設(shè)或者限縮違反上位法規(guī)定的適用條件;下位法擴(kuò)大或者限縮上位法規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍;下位法改變上位法已規(guī)定的違法行為的性質(zhì);下位法超出上位法規(guī)定的強(qiáng)制措施的適用范圍、種類和方式，以及增設(shè)或者限縮其適用條件;法規(guī)、規(guī)章或者其他規(guī)范文件設(shè)定不符合行政許可法規(guī)定的行政許可，或者增設(shè)違反上位法的行政許可條件;其他相抵觸的情形。”
四、“上位法優(yōu)于下位法”適用規(guī)則的例外：下位法的優(yōu)先適用
“上位法優(yōu)于下位法”的司法適用是有一定條件的，即當(dāng)下位法與上位法相抵觸，且下位法無(wú)效。但是，如果下位法的制定根據(jù)上位法的授權(quán)或下位法是對(duì)上位法的實(shí)施性規(guī)定并且沒(méi)有違反上位法的規(guī)定，則會(huì)出現(xiàn)“上位法優(yōu)于下位法”適用規(guī)則的例外：下位法的優(yōu)先適用。
(一) 變通規(guī)定的“下位法”的優(yōu)先適用
為了保證上位法的實(shí)施，在考慮一些地方的特殊情況，上位法給予下位法主體一定程度的立法變通權(quán)，允許下位法主體根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況對(duì)上位法作一些變通規(guī)定，這種變通規(guī)定在司法實(shí)踐中優(yōu)先適用。
變通一詞，據(jù)《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》的解釋是：“依據(jù)不同情況，作非規(guī)則性的變動(dòng)”。所謂法律的變通規(guī)定，是指在國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)授予經(jīng)濟(jì)特區(qū)的人民代表大會(huì)及其常委會(huì)，法律、行政法規(guī)授予民族自治地方自治機(jī)關(guān)立法權(quán)的情況下，允許經(jīng)濟(jì)特區(qū)的人民代表大會(huì)及其常委會(huì)以及民族自治地方的自治機(jī)關(guān)人民代表大會(huì)根據(jù)本地方政治、經(jīng)濟(jì)和文化特點(diǎn)制定的、在本行政區(qū)域范圍內(nèi)適用的并且與法律或行政法規(guī)有不相一致內(nèi)容的法律規(guī)定。
《憲法》第115條規(guī)定：“自治區(qū)、自治州、自治縣的自治機(jī)關(guān)行使《憲法》第三章第五節(jié)規(guī)定的地方國(guó)家機(jī)關(guān)的職權(quán)，同時(shí)依照《憲法》、《民族區(qū)域自治法》和其他法律規(guī)定的權(quán)限行使自治權(quán)，根據(jù)本地方的實(shí)際情況貫徹執(zhí)行國(guó)家的法律、政策。”《憲法》第116條規(guī)定：“民族自治地方的人民代表大會(huì)有權(quán)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)，制定自治條例和單行條例。”《立法法》第81條規(guī)定：“自治條例和單行條例依法對(duì)法律、行政法規(guī)作變通規(guī)定的，本自治地方適用自治條例和單行條例的規(guī)定。經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)根據(jù)授權(quán)對(duì)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作變通規(guī)定的，在本經(jīng)濟(jì)特區(qū)適用經(jīng)濟(jì)特區(qū)的規(guī)定。”
根據(jù)憲法與《立法法》的規(guī)定，一些法律法規(guī)在條文中明確規(guī)定了自治條例與單行條例的變通權(quán)。比如：民法通則第151條規(guī)定：“民族自治地方的人民代表大會(huì)可以根據(jù)本法規(guī)定的規(guī)則，結(jié)合當(dāng)?shù)孛褡宓奶攸c(diǎn)，制定變通的或者補(bǔ)充的單行條例或者規(guī)定。……”;婚姻法第36條規(guī)定：“民族自治地方人民代表大會(huì)和它的常務(wù)委員會(huì)可以依據(jù)本法的規(guī)則，結(jié)合當(dāng)?shù)孛褡?a href="/wiki/term-660.html" target="_blank">婚姻家庭的具體情況，制定某些變通的或者補(bǔ)充的規(guī)定。……”繼承法第35條規(guī)定：“民族自治地方的人民代表大會(huì)可以根據(jù)本法的規(guī)則，結(jié)合當(dāng)?shù)孛褡遑?cái)產(chǎn)的繼承情況，制定變通的或補(bǔ)充的規(guī)定。……”
然而下位法的變通規(guī)定需要遵守一些法律的限制：1、自治條例、單行條例、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)不得對(duì)法律、行政法規(guī)的基本規(guī)則作出變通規(guī)定;2、自治條例、單行條例不得對(duì)憲法和民族區(qū)域自治法作出變通規(guī)定;經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)不得對(duì)憲法作出變通規(guī)定;3、自治條例和單行條例不得對(duì)其他有關(guān)法律、行政法規(guī)專門(mén)就民族自治地方所作的規(guī)定作出變通規(guī)定;經(jīng)濟(jì)特區(qū)的法規(guī)不得對(duì)其他有關(guān)法律、行政法規(guī)專門(mén)就經(jīng)濟(jì)特區(qū)所作的規(guī)定作出變通規(guī)定。
(二) 實(shí)施性規(guī)定的“下位法”優(yōu)先適用
下位法的立法主體一般可以有兩種立法職權(quán)，其中之一就是為貫徹實(shí)施上位法的規(guī)定而根據(jù)本區(qū)域的實(shí)際情況而作的實(shí)施性規(guī)定。憲法第89條、《立法法》第56條規(guī)定，國(guó)務(wù)院根據(jù)憲法和法律，制定行政法規(guī)，行政法規(guī)可以就執(zhí)行法律的規(guī)定而需要制定行政法規(guī)的事項(xiàng)做出規(guī)定;《立法法》第64條規(guī)定，地方性法規(guī)可以就“為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，需要根據(jù)本行政區(qū)域的實(shí)際情況作出具體規(guī)定的事項(xiàng)”作出規(guī)定;憲法第90條第2款、國(guó)務(wù)院組織法第10條、《立法法》第71條規(guī)定，國(guó)務(wù)院各部、委員會(huì)、中國(guó)人民銀行，審計(jì)署和具有行政管理職能的直屬機(jī)構(gòu)，可以根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門(mén)的權(quán)限范圍內(nèi)，制定規(guī)章，部門(mén)規(guī)章可以就“應(yīng)當(dāng)屬于執(zhí)行法規(guī)或者國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的事項(xiàng)”作出規(guī)定;《立法法》第73條規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府可以就“為執(zhí)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的規(guī)定需要制定規(guī)章的事項(xiàng)”作出規(guī)定。以上是《立法法》對(duì)行政法規(guī)、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章作為下位法時(shí)，它的權(quán)限或內(nèi)容之一就是對(duì)上位法內(nèi)容的具體化。“就其內(nèi)容而言，實(shí)施性規(guī)定針對(duì)上位法的相應(yīng)規(guī)定而作出，但較之上位法其內(nèi)容更為詳盡和更有操作性。”[14]
在我國(guó)的法律體系中，下位法對(duì)上位法作出具體的、可操作性的實(shí)施性規(guī)定不僅必要而且重要，尤其是地方性法規(guī)更是如此。有學(xué)者談到地方性法規(guī)的“實(shí)施性規(guī)定”必要性時(shí)，提到：“法律、行政法規(guī)作為最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)進(jìn)行的中央立法，其效力高于地方性法規(guī)，各地方都應(yīng)當(dāng)一體遵循。但也要看到，由于我國(guó)是一個(gè)大國(guó)，幅員遼闊，各地情況差異很大，東南沿海地區(qū)和中西部地區(qū)，城市和農(nóng)村，情況很不相同，因此，法律、行政法規(guī)的有些規(guī)定往往只能比較概括，以適用各地方的不同情況，這就為地方性法規(guī)留下了很大的空間。”[15]下位法“實(shí)施性規(guī)定”這種特殊地位決定了妥善處理其與上位法的適用關(guān)系的重要性。
五、結(jié)論
將下位法實(shí)施性規(guī)定與上位法的關(guān)系，概括為“效力優(yōu)先與適用優(yōu)先”，“前者是指上位法在位階或者法律效力上高于或優(yōu)于實(shí)施性規(guī)定，在實(shí)施性規(guī)定與其發(fā)生抵觸時(shí)，適用上位法的規(guī)定，體現(xiàn)的是上位法優(yōu)于下位法;后者是指在實(shí)施性規(guī)定與上位法不抵觸時(shí)，下位法可以優(yōu)先適用與援引。適用優(yōu)引是以效力優(yōu)先為前提的。”[16]其實(shí)這揭示了下位法“實(shí)施性規(guī)定”的優(yōu)先適用是有條件的，即不得與上位法相抵觸。
在我國(guó)的立法實(shí)踐中，還會(huì)出現(xiàn)這樣的情形，上位法已作修改或廢止，但作為實(shí)施性規(guī)定的下位法仍然存在，如何認(rèn)定這樣的實(shí)施性規(guī)定的法律效力以及適用問(wèn)題時(shí)，往往在執(zhí)法中發(fā)生爭(zhēng)議。最高人民法院關(guān)于印發(fā)《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問(wèn)題的座談會(huì)紀(jì)要》的通知中指出：“法律、行政法規(guī)或者地方性法規(guī)修改后，其實(shí)施性規(guī)定未被明文廢止的，人民法院在適用時(shí)應(yīng)當(dāng)區(qū)分下列情形：實(shí)施性規(guī)定與修改后的法律、行政法規(guī)或者地方性法規(guī)相抵觸的，不予適用;因法律、行政法規(guī)或者地方性法規(guī)的修改，相應(yīng)的實(shí)施性規(guī)定喪失依據(jù)而不能單獨(dú)施行的，不予適用;實(shí)施性規(guī)定與修改后的法律、行政法規(guī)或者地方性法規(guī)不相抵觸的，可以適用。 ”這實(shí)際上揭示了這樣的法理，即下位法“實(shí)施性規(guī)定”應(yīng)該有上位法的根據(jù)，如果在已修改的上位法找到根據(jù)或者不違背新的上位法，可以優(yōu)先適用，如果失去了上位法的根據(jù)甚至與新的上位法的規(guī)定相抵觸，則不加適用，仍然適用“上位法優(yōu)于下位法”。
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