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行政征用

綜述

行政征用是指行政主體出于公共利益的需要，依據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定，強(qiáng)制性的取得行政相對(duì)人財(cái)產(chǎn)所有權(quán)、使用權(quán)或勞務(wù)并給予合理經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償的一種具體行政行為。行政征用并不是一個(gè)法律名詞，而是學(xué)者對(duì)某類行政活動(dòng)的概括，或許因征用行為并非所有行政主體普遍享用的權(quán)限，行政征用的概念在諸多行政法學(xué)教材中鮮有提及。

國(guó)際情況

國(guó)家采用強(qiáng)制手段有償取得私人財(cái)產(chǎn)用于公益目的的現(xiàn)象雖然在許多國(guó)家都存在，但在其稱謂及含義上并不一致。日本行政法稱行政征用為公用收用，是指為特定公共事業(yè)之用，而強(qiáng)制地取得私人的特定財(cái)產(chǎn)權(quán)的活動(dòng)或制度。法國(guó)行政法將行政主體強(qiáng)制取得財(cái)產(chǎn)的行為分為公用征收和公用征調(diào)。行政主體為了公共利益目的，按照法定的形式和事先公平補(bǔ)償原則，以強(qiáng)制方式取得私人不動(dòng)產(chǎn)的所有權(quán)或其他物權(quán)的程序叫做公用征收；公用征調(diào)是行政機(jī)關(guān)為了公共利益，在公用征收外，依照法定程序，強(qiáng)制取得財(cái)產(chǎn)權(quán)或勞務(wù)的常用方式。不同的是，在行為的客體方面，公用征收適用于不動(dòng)產(chǎn)，公用征調(diào)則不僅適用于不動(dòng)產(chǎn)，而且適用于動(dòng)產(chǎn)和勞務(wù)，但它對(duì)于不動(dòng)產(chǎn)只能取得使用權(quán)，不能取得所有權(quán)，對(duì)于動(dòng)產(chǎn)則可以取得所有權(quán)和使用權(quán)。在我國(guó)行政立法中，征用的客體不僅包括不動(dòng)產(chǎn)，如征用土地，也包括動(dòng)產(chǎn)和勞務(wù)，如征用運(yùn)輸工具和通訊設(shè)備、調(diào)用人力；既能取得不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)，如征用集體所有的灘涂收歸國(guó)有，也可以僅取得不動(dòng)產(chǎn)的使用權(quán)，如臨時(shí)征用房屋等。

我國(guó)情況

我國(guó)行政征用的內(nèi)涵要大于單純的公用征收或公用征調(diào)，所涉及的財(cái)產(chǎn)權(quán)的內(nèi)容更為廣泛一些。

中國(guó)所以未采用公用征收、公用征調(diào)等概念，是因?yàn)?ldquo;征收”一詞，在中國(guó)行政法上另有特殊的含義。依照我國(guó)現(xiàn)行法律的規(guī)定，行政征收包括稅收和行政收費(fèi)兩種形式，它與征用的顯著差異是行政主體以強(qiáng)制方式無(wú)償取得相對(duì)人的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，二者屬于性質(zhì)完全不同的行政行為。至于“征調(diào)”這一行為方式，則是征用制度的一部分。

因此，本文認(rèn)為，中國(guó)的行政征用是指行政主體為公共利益目的，根據(jù)法律的規(guī)定，以強(qiáng)制的方式取得相對(duì)人財(cái)產(chǎn)所有權(quán)或使用權(quán)并給予適當(dāng)補(bǔ)償?shù)囊环N具體行政行為。

無(wú)論各國(guó)實(shí)行何種性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)制度，保護(hù)社會(huì)成員的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)都是一項(xiàng)基本的憲法原則。行政征用作為各國(guó)普遍采用的一項(xiàng)以強(qiáng)制方式取得財(cái)產(chǎn)的重要法律手段，涉及相對(duì)人的私用財(cái)產(chǎn)權(quán)益，必然有其權(quán)力的法源。

在大陸法系國(guó)家中，法國(guó)是較早建立公用征收制度的國(guó)家，它于1789年頒布

的第一個(gè)憲法性文件即《人權(quán)宣言》中規(guī)定：“私有財(cái)產(chǎn)是神圣不可侵犯的權(quán)利。除非由于合法認(rèn)定的公共需要的明顯要求，并且在事先公平補(bǔ)償?shù)臈l件下，任何人的財(cái)產(chǎn)不能被剝奪。”該項(xiàng)規(guī)定構(gòu)成法國(guó)行政征用制度的權(quán)力基礎(chǔ)。日本憲法第二十九條規(guī)定：“私有財(cái)產(chǎn)在正當(dāng)補(bǔ)償下得收為公用。”在英美法系國(guó)家中，美國(guó)1789年憲法修正案第五條規(guī)定：“凡私有財(cái)產(chǎn)，非有恰當(dāng)?shù)难a(bǔ)償，不得收為公有。”英國(guó)的憲法性文件《緊急狀態(tài)法》則規(guī)定：“內(nèi)閣在緊急狀態(tài)下，可以征用車輛、土地和建筑物。”

中國(guó)現(xiàn)行憲法第十條規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”該條構(gòu)成我國(guó)政府行政征用的權(quán)力基礎(chǔ)，是征用行為立法的根據(jù)。

通過(guò)比較上述各國(guó)憲法所作的規(guī)定，不難發(fā)現(xiàn)這樣一個(gè)現(xiàn)象，各國(guó)的行政征用一般都能在憲法中找到其權(quán)力的來(lái)源，這在其他種類的行政行為是不多見的。因此，行政征用行為的重要性可見一斑。為區(qū)別于一般的行政執(zhí)法行為，突出其重要性，其稱為憲法性行政行為，意即該權(quán)力來(lái)自于憲法的直接授予。

國(guó)際原則

作為一種憲法性行政行為，行政征用必須遵循一定的原則。法國(guó)自大革命時(shí)期的《人權(quán)宣言》就確定了公用征收的基本原則：（1）合法認(rèn)定公共需要的存在；（2）公平補(bǔ)償被征用人的損失；（3）在占有被征用財(cái)產(chǎn)權(quán)前，事先支付補(bǔ)償。上述原則直到今天仍繼續(xù)適用，并成為各國(guó)通用的原則。

我國(guó)原則

我國(guó)的行政征用基本上也遵循了上述原則（事先支付補(bǔ)償除外），但在適用上有所差別，具體表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。

（一）在征用行為的目的認(rèn)定方面，中國(guó)缺乏相應(yīng)的程序規(guī)定。作為剝奪私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的一種公權(quán)力行為，行政征用只有在滿足公共利益需要時(shí)才能采取。因此，公共利益需要成為各國(guó)征用行為遵循的首要原則。但如何認(rèn)定公共利益的需要，中國(guó)與其他國(guó)家卻存在差異。外國(guó)如法國(guó)有專門的公用征收目的的調(diào)查及審批程序。中國(guó)法律法規(guī)雖然也規(guī)定行政征用以滿足公共利益的需要為前提，但在公共利益需要的認(rèn)定方面并沒有相應(yīng)的規(guī)定，也未將此作為行政征用的程序性要件。

（二）在征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方面，中國(guó)適用適當(dāng)補(bǔ)償原則。行政征用是一種強(qiáng)制性的權(quán)力，其實(shí)施無(wú)須征得被征用人的同意。在行政征用法律關(guān)系中，處于被管理地位的行政相對(duì)人無(wú)法與強(qiáng)大的政府相抗衡，因而公平補(bǔ)償被征用人的損失即顯得尤為重要。

公平補(bǔ)償

何謂“公平的補(bǔ)償”，由于法律觀念的不同，大致存在兩種認(rèn)識(shí)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)對(duì)損害給予完全補(bǔ)償，即完全補(bǔ)償論；一種觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)按社會(huì)的一般觀念，客觀地予以補(bǔ)償，即適當(dāng)補(bǔ)償論。法國(guó)所采用的是完全補(bǔ)償論，完全補(bǔ)償一般應(yīng)等同于被征用財(cái)產(chǎn)當(dāng)時(shí)的市場(chǎng)交易價(jià)格。中國(guó)行政征用制度則不同，在補(bǔ)償問(wèn)題上更多地采用了適當(dāng)補(bǔ)償?shù)脑瓌t。決定一國(guó)征用采用何種補(bǔ)償原則，與該國(guó)的國(guó)力、經(jīng)濟(jì)制度及相應(yīng)的觀念等因素有關(guān)。中國(guó)以適當(dāng)補(bǔ)償為原則，一方面與國(guó)力比較弱有關(guān)，即使有征用補(bǔ)償?shù)囊?guī)定，但補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)一般比較低；另一方面，公有制的觀念在很大程度上也影響著征用補(bǔ)償原則的確定。

中國(guó)雖已形成行政征用法律制度，但通過(guò)比較可以看出，這種制度目前還很不完善，沒有形成體系，理論上對(duì)行政征用行為也缺乏系統(tǒng)的研究。為完善中國(guó)行政征用制度，首先，應(yīng)進(jìn)一步明確行政征用制度的憲法地位。從各國(guó)憲法有關(guān)征用的規(guī)定來(lái)看，大都突出“公平補(bǔ)償”或“正當(dāng)補(bǔ)償”，所體現(xiàn)的立法目的在于對(duì)征用權(quán)力的限制以及對(duì)私有財(cái)產(chǎn)權(quán)利的保護(hù)。而中國(guó)憲法的規(guī)定，則更多地體現(xiàn)了征用權(quán)力的行使，突出了權(quán)力與服從，對(duì)于“公平補(bǔ)償被征用人的損失”另外，現(xiàn)行憲法只對(duì)土地征用作出了規(guī)定，但隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，征用的客體已不再局限于土地，而是擴(kuò)大到土地以外的其他財(cái)產(chǎn)權(quán)。因此，有必要在憲法中重新規(guī)定行政征用對(duì)象的范圍，如可以規(guī)定為公民、法人或其他組織的財(cái)產(chǎn)以及集體經(jīng)濟(jì)組織的土地等，為行政征用的進(jìn)一步立法確立原則。

其次，應(yīng)盡快完善行政征用程序立法。受重實(shí)體輕程序觀念的影響，我國(guó)的行政立法歷來(lái)忽視行政行為的程序性規(guī)定。表現(xiàn)在行政征用制度中，除土地征用外，其他大多無(wú)程序性規(guī)定，這種狀況與行政執(zhí)法的實(shí)踐是不相適應(yīng)的。當(dāng)前已有不少學(xué)者建議立法機(jī)關(guān)盡快制定出一部完善的行政程序法典，這是中國(guó)行政程序法發(fā)展的必然趨勢(shì)。

行政征用是強(qiáng)迫轉(zhuǎn)讓財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的行為，最初的理論認(rèn)為只能以公共目的才可為之，但此目的隨著時(shí)間的推移不斷擴(kuò)大。日本行政法學(xué)者黑詔稔認(rèn)為：行政征用須為特定公共事業(yè)。德國(guó)行政法學(xué)者認(rèn)為：征用必須以公共任務(wù)的執(zhí)行并且因此以公共福祉為目的，關(guān)鍵在于侵害行為的一般目的，至于具體措施是否事實(shí)上服務(wù)于公共任務(wù)的執(zhí)行和公共福祉，不是征用的構(gòu)成要件問(wèn)題，而是征用合法性問(wèn)題。而法國(guó)行政法院則根據(jù)具體情況判斷征用是否符合公共目的，而不是根據(jù)行政征用本身考察是否符合公共利益。例如，如果一個(gè)海濱地區(qū)的市政府征用土地建設(shè)跑馬場(chǎng)，行政法院則認(rèn)為符合發(fā)展旅游事業(yè)和地區(qū)經(jīng)濟(jì)的公用目的；但如果在農(nóng)業(yè)地區(qū)這種征用則不會(huì)被認(rèn)為是符合公用目的?？梢?，法國(guó)行政法院關(guān)于公共利益目的的解釋側(cè)重于比較由于征用進(jìn)行建設(shè)可能得到的利益和可能引起的損害之間的比例關(guān)系，然后決定公用征用行為是否符合公用目的，防止行政機(jī)關(guān)濫用公用征用程序。

“無(wú)補(bǔ)償即無(wú)征用”，為確保被征用者在因征用受到侵犯時(shí)可以獲得補(bǔ)償，在法律規(guī)定征用規(guī)則時(shí)，必須同時(shí)給定補(bǔ)償?shù)念~度、種類等唇齒條款，促使立法者事先就必須知道：其所制定的征用法律合憲與否全在于有無(wú)補(bǔ)償條款。征用——補(bǔ)償——私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)應(yīng)當(dāng)是三位一體的，不可分離的。但各國(guó)對(duì)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、受補(bǔ)償財(cái)產(chǎn)的結(jié)構(gòu)、補(bǔ)償?shù)挠?jì)算、補(bǔ)償義務(wù)人等的規(guī)定不一。

法國(guó)行政征用法典規(guī)定：“補(bǔ)償金額必須包括由于公用征用產(chǎn)生的全部的、直接的、物質(zhì)的、確定的損失。”

德國(guó)憲法對(duì)征用補(bǔ)償?shù)睦砟钤诓煌瑫r(shí)期也不同。19世紀(jì)堅(jiān)持全額補(bǔ)償原則；魏馬憲法則主張適當(dāng)補(bǔ)償，現(xiàn)行基本法則采用公平補(bǔ)償原則，基本法將公共利益及征用所涉及的參與人的利益同時(shí)斟酌并予以公平衡量，即將這些利益均視為同等級(jí)的價(jià)值因素來(lái)考量。這種既不偏頗當(dāng)事人的利益也不私好公眾而以私人利益為犧牲的公平補(bǔ)償即為基本法的征用補(bǔ)償原則。日本憲法第29條第3款規(guī)定保障正當(dāng)補(bǔ)償?shù)?a href="/wiki/term-3064.html" class="taglink">請(qǐng)求權(quán)。但何謂正當(dāng)?shù)难a(bǔ)償在日本存在完全補(bǔ)償說(shuō)和相當(dāng)補(bǔ)償說(shuō)。田中二郎博士認(rèn)為：何謂正當(dāng)補(bǔ)償必須考慮承認(rèn)具體的權(quán)力侵害的法律目的以及侵害行為的形態(tài)，根據(jù)受侵害利益的性質(zhì)及程度，依照當(dāng)時(shí)可以依據(jù)補(bǔ)償?shù)纳鐣?huì)一般理念，從社會(huì)性爭(zhēng)議的視角出發(fā)來(lái)判斷決定是否在客觀上是公正的，合理的。事實(shí)上，當(dāng)代日本又出現(xiàn)了一種新的補(bǔ)償理論，根據(jù)這理論，如果作為征用對(duì)象的財(cái)產(chǎn)具有財(cái)產(chǎn)權(quán)人的生活基盤的意義，那么對(duì)其損失的補(bǔ)償就不僅限于對(duì)其財(cái)產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格予以評(píng)估，還考慮到其附帶性損失補(bǔ)償，甚至有必要給付財(cái)產(chǎn)權(quán)人為恢復(fù)原來(lái)的生活狀況所必需的充分的生活補(bǔ)償。例如，因公共建設(shè)的需要，一般市民的土地或房屋受到征用，在此情形下，僅僅給付完全補(bǔ)償，有可能不足以使之恢復(fù)原來(lái)具有同等程度的生活狀況，為此必須實(shí)行上述的生活補(bǔ)償。因此這一見解又被稱為“生活權(quán)補(bǔ)償”。

在美國(guó)，一般認(rèn)為政府的財(cái)產(chǎn)征用權(quán)乃是屬于主權(quán)中固有的一項(xiàng)權(quán)限，而征用條款并非賦予這一權(quán)限，只不過(guò)是規(guī)定了其形式的條件而已。其中最重要的條件就是征用必須補(bǔ)償?？梢哉f(shuō)，美國(guó)財(cái)產(chǎn)權(quán)的憲法保護(hù)制度的核心不在于禁止政府對(duì)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的規(guī)制，而在于設(shè)定征用補(bǔ)償這一條件性的阻卻機(jī)制。