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退休人員養(yǎng)老金并軌制

并軌

    養(yǎng)老金“雙軌制”是指不同用工性質(zhì)的人員采取不同的退休養(yǎng)老金制度。隨著改革開放的不斷深入，“雙軌制”的弊端越來越明顯。2012年3月，這一制度在全國“兩會(huì)”上引起代表委員們的關(guān)注和熱議，對(duì)當(dāng)前的養(yǎng)老體制進(jìn)行改革、取消養(yǎng)老金“雙軌制”的呼聲高漲。2013年12月，人社部確定養(yǎng)老金雙軌制并軌方案。

    2014年12月，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革方案經(jīng)國務(wù)院常務(wù)會(huì)議和中央政治局常委會(huì)審議通過。

制度背景

    養(yǎng)老金“雙軌制”是指不同用工性質(zhì)的人員采取不同的退休養(yǎng)老金制度。

    養(yǎng)老金“雙軌制”是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期的特殊產(chǎn)物，隨著改革開放的不斷深入，“雙軌制”的弊端越來越明顯，同等學(xué)歷，同等職稱，同等職務(wù)，同等技能，同等貢獻(xiàn)的人因退休時(shí)的單位性質(zhì)不同，退休金也不同，企業(yè)比政府機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的養(yǎng)老金低兩三倍。

     機(jī)關(guān)事業(yè)單位退下來的養(yǎng)老金和企業(yè)人員退下來的養(yǎng)老金，是兩軌道上跑的車，走的不是一條道。具體講表現(xiàn)為三個(gè)不同：一是統(tǒng)籌的辦法不一樣即企業(yè)人員是單位和職工本人按一定標(biāo)準(zhǔn)繳納，機(jī)關(guān)事業(yè)單位的則由國家財(cái)政統(tǒng)一籌資;二是支付的渠道不一樣即企業(yè)人員由自籌賬戶上支付，而機(jī)關(guān)事業(yè)單位則由國家財(cái)政統(tǒng)一支付;三是享受的標(biāo)準(zhǔn)不一樣即機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于企業(yè)退休人員，差距大概是3～5倍。養(yǎng)老金待遇最高相差50倍，從被訪者來看，最低為200元，最高為10000元。

并軌必要性

（一）從根本上說退休養(yǎng)老金雙軌制與憲法和有關(guān)法律精神不相符。

     我國憲法第四十四條明確規(guī)定：“國家依照法律規(guī)定實(shí)行企業(yè)事業(yè)組織的職工和國家機(jī)關(guān)工作人員的退休制度。退休人員的生活受到國家和社會(huì)的保障。”按照規(guī)定，企業(yè)事業(yè)組織的職工與國家機(jī)關(guān)工作人員在享受國家和社會(huì)的養(yǎng)老保障的權(quán)利上是完全平等的。而現(xiàn)行退休雙軌制卻對(duì)不同部門的退休人員執(zhí)行不同制度、不同標(biāo)準(zhǔn)，給予差別化待遇，退休金收入差距十分懸殊，明顯侵犯了養(yǎng)老公平權(quán)。特別是由于實(shí)行退休養(yǎng)老金雙軌制，造成明顯的同工不同酬的不合理狀況，這些都是有違憲法精神的。人社部社會(huì)保障研究所所長何平在2009年答記者問時(shí)也對(duì)現(xiàn)行制度的合法性提出質(zhì)疑：“從法律的角度來講，機(jī)關(guān)、事業(yè)單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度應(yīng)該和企業(yè)一樣，個(gè)人應(yīng)該繳費(fèi)，其他享受的條件和待遇支付的水平都應(yīng)該在一個(gè)統(tǒng)一的平臺(tái)上來制定。”而現(xiàn)行雙軌制卻是企業(yè)繳費(fèi)，機(jī)關(guān)不繳費(fèi)；繳費(fèi)者的退休金低，不交費(fèi)的反而比繳費(fèi)的高出幾倍，享受的條件和待遇支付的水平明顯不在一個(gè)平臺(tái)上。這種不合法規(guī)的狀況是不可能長期維持下去的，否則對(duì)社會(huì)造成的危害不可低估。

（二）退休養(yǎng)老金雙軌制與全面小康社會(huì)的戰(zhàn)略目標(biāo)是相違背的。

    全面小康社會(huì)是要建設(shè)“惠及十幾億人口的更高水平的小康社會(huì)”，是要讓億萬人民群眾普遍受惠，共同富裕，共享改革發(fā)展成果。而貧富差距過大已經(jīng)是目前我國社會(huì)出現(xiàn)的重要問題之一，基尼系數(shù)早已接近0.5，遠(yuǎn)超0.4的國際警戒線。解決這個(gè)問題的前提就必須建立合理有序的收入分配格局和養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，合理調(diào)整收入分配關(guān)系，使越拉越大的收入差距逐步縮小。而現(xiàn)行退休雙軌制在企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位分別實(shí)行兩種養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，對(duì)同類人員執(zhí)行雙重標(biāo)準(zhǔn)，使退休金差距相差巨大。這無異于是為收入差距的繼續(xù)擴(kuò)大加油添薪。照此發(fā)展下去，極有可能會(huì)形成退休養(yǎng)老待遇的兩極分化，出現(xiàn)退休金畸高畸低的不合理狀況。其結(jié)果只能實(shí)現(xiàn)少部分人的小康而不是全面小康，改革發(fā)展成果就會(huì)僅被少數(shù)人分享而與大多數(shù)人無緣，這與建設(shè)全面小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)是完全相背離的。

（三）退休養(yǎng)老金雙軌制不利于社會(huì)公平原則和社會(huì)穩(wěn)定。雙軌制破壞了按勞分配的平等分配權(quán)。

    造成貢獻(xiàn)相同而收入懸殊的局面。其實(shí)質(zhì)不是按勞分配，而是按部門分配，按等級(jí)分配。在這種制度下，自己掏腰包“買保險(xiǎn)”的企業(yè)職工相對(duì)只得到很低的退休金，而“分文不掏”的機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工卻得到高于前者幾倍的退休金。企業(yè)職工作為國家物質(zhì)財(cái)富的直接生產(chǎn)者、國家財(cái)政收入的主要?jiǎng)?chuàng)造者，他們的退休金卻處于相對(duì)偏低的水平，這顯然是有違社會(huì)公平正義原則的。而自從退休養(yǎng)老金雙軌制形成以來，社會(huì)上關(guān)于是否廢除退休養(yǎng)老金雙軌制的爭論就沒停止過。近幾年，隨著黨和政府對(duì)社會(huì)保障愈加重視，企業(yè)退休人員對(duì)雙軌制表現(xiàn)出更強(qiáng)烈的不滿情緒，要求廢除退休雙軌制的呼聲越來越高。對(duì)此如不能及時(shí)妥善解決，將增加社會(huì)不穩(wěn)定因素，對(duì)社會(huì)的和諧穩(wěn)定造成威脅。

（四）退休養(yǎng)老金雙軌制不利于全社會(huì)人才的優(yōu)化配置。

    退休養(yǎng)老金雙軌制阻礙全社會(huì)人才的優(yōu)化配置。其具體體現(xiàn)在兩個(gè)方面。一方面造成全社會(huì)的人才傾向于退休福利非常好的機(jī)關(guān)事業(yè)單位，這就出現(xiàn)了在公務(wù)員考試中“千軍萬馬過獨(dú)木橋”的慘烈場(chǎng)面，每年報(bào)考公務(wù)員考試的人數(shù)屢創(chuàng)新高，而相當(dāng)一部分民營企業(yè)卻找不到其緊缺的人才。另一方面機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)作為兩個(gè)并行的沒有聯(lián)系的軌道，人才很難在相互之間進(jìn)行流動(dòng)，這就導(dǎo)致了機(jī)關(guān)事業(yè)單位的職工要么呆在機(jī)關(guān)事業(yè)單位，要么為了進(jìn)企業(yè)放棄以前的積累從零開始繳納社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。這對(duì)哪一方來說都非常的不公平。對(duì)國家和社會(huì)發(fā)展而言，如果這個(gè)問題不能解決，人才就不能各盡其用，不能實(shí)現(xiàn)全社會(huì)人才的優(yōu)化配置，也就不利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。

并軌進(jìn)程

    2012年12月19日，人力資源和社會(huì)保障部副部長胡曉義表示，《社會(huì)保障“十二五”規(guī)劃綱要》提出“在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，積極穩(wěn)妥地推動(dòng)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革”。無論是養(yǎng)老還是醫(yī)療，很多事業(yè)單位包括機(jī)關(guān)的社會(huì)保險(xiǎn)制度改革正在穩(wěn)步推進(jìn)，其人員與企業(yè)職工一樣逐步參加了各類社會(huì)保險(xiǎn)。隨著社保標(biāo)準(zhǔn)的提高和改革的不斷推進(jìn)，“雙軌制”終將合并統(tǒng)一。

與公務(wù)員養(yǎng)老改革同步

    養(yǎng)老金并軌2014年5月16日，人力資源和社會(huì)保障部社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)管理中心黨委書記皮德海在“中國社會(huì)化養(yǎng)老 愛晚工程2014版納論壇”上表示，對(duì)于養(yǎng)老金雙軌制改革，社會(huì)反應(yīng)很強(qiáng)烈，今年要拿出方案，繼續(xù)進(jìn)行機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金改革。據(jù)皮德海介紹，截至2013年年底，我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)為8.19億人，覆蓋率為79.7%，目前我國的養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃是世界上覆蓋人數(shù)最多、最大的養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃。將于7月1日起施行的《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》提出“事業(yè)單位及其工作人員依法參加社會(huì)保險(xiǎn)，工作人員依法享受社會(huì)保險(xiǎn)待遇。”此條例的出臺(tái)，印證了年初業(yè)內(nèi)人士對(duì)改革時(shí)間表的預(yù)測(cè)。業(yè)內(nèi)人士均表示，這回“并軌”真的來了。

并軌措施

全國統(tǒng)籌

    “我們各方面的制度漏洞太多，社會(huì)保險(xiǎn)方面的制度漏洞太多，如果我們不把這些制度的漏洞堵上，提供一些有約束，有激勵(lì)的機(jī)制的安排，包括管理的方式，給多少錢也會(huì)吃光。”在召開的中國發(fā)展高層論壇上，財(cái)政部部長樓繼偉表示。

    社保資金沒有形成全國統(tǒng)籌、投資保值體系不健全、事業(yè)單位改革拖后腿等問題，一直是社保體制難以跨越的障礙，彌補(bǔ)這些缺陷的直接辦法就是財(cái)政補(bǔ)貼。

    以2011年為例，企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金當(dāng)期結(jié)余約為4000億元，但當(dāng)年養(yǎng)老金財(cái)政補(bǔ)貼2200多億，還有1800億元的非正常繳費(fèi)收入。如果剔除財(cái)政補(bǔ)貼和非正常繳費(fèi)收入，正常繳費(fèi)只能僅僅抵消支出。

    由于地區(qū)之間養(yǎng)老金結(jié)余情況不同，發(fā)達(dá)地區(qū)如廣東等地盈余巨大，絕大部分西部地區(qū)仍處于收不抵支的狀態(tài)，主要依靠財(cái)政補(bǔ)貼。

   養(yǎng)老金尚未實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌，廣東等省份的余額，不能轉(zhuǎn)移給西部收不抵支的省份，財(cái)政必須要拿出兩千多億來補(bǔ)貼分割的養(yǎng)老制度，主要流向那些當(dāng)期收不抵支的省份。

    “這兩千億看起來補(bǔ)貼了西部省份，但本質(zhì)上是補(bǔ)貼給了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度本身，實(shí)際上是留在了少數(shù)幾個(gè)盈余大戶省，年復(fù)一年存在下去的。”社科院世界社保研究中心主任鄭秉文表示。

    長期以來社保重融資補(bǔ)貼，輕投資保值增值的管理方式，使得補(bǔ)貼從1998年的24億到2011年的2272億；從占GDP的0.03%到0.42%，結(jié)余中，相當(dāng)一部分來自于財(cái)政補(bǔ)貼。

    一方面是財(cái)政累計(jì)對(duì)收不抵支地區(qū)萬億元補(bǔ)貼，另一方面，發(fā)達(dá)地區(qū)社保金躺在銀行內(nèi)縮水。沒有解決保值增值問題，銀行利率跑不贏CPI，就意味著社保資金一直在縮水，而且養(yǎng)老金的基數(shù)越大，縮水越多。

   據(jù)相關(guān)人士透露，按照方案設(shè)計(jì)，在提高社保統(tǒng)籌層次上，將逐步實(shí)現(xiàn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌，基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌?！　?/p>

    2012年，全國社會(huì)保險(xiǎn)基金滾存結(jié)余達(dá)到3.6萬多億元，業(yè)內(nèi)人士預(yù)計(jì)，到2013年末將達(dá)到4.09萬多億元。社保基金規(guī)模日益巨大，如果不通過改革填補(bǔ)自身的漏洞，未來財(cái)政對(duì)社保補(bǔ)貼力不從心。

   “國家一定要加快這一制度的全國統(tǒng)籌步伐，為基金集中管理并有效投資創(chuàng)造條件，盡快制定專門的投資法律或法規(guī)，否則，基金貶值的風(fēng)險(xiǎn)將持續(xù)擴(kuò)張。這就是我為什么一直在呼吁重視基金貶值問題的原因。”全國人大常委、中國人民大學(xué)社保研究中心主任鄭功成表示。

    根據(jù)財(cái)政部預(yù)算報(bào)告，在社保基金累計(jì)結(jié)余增加的同時(shí)，2013年全國社保基金當(dāng)期收支結(jié)余將比2012年下降1000億，據(jù)相關(guān)人士介紹，主要是企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金收支結(jié)余的下降，養(yǎng)老金的支付額將大幅增長。

    無論是養(yǎng)老還是醫(yī)療，很多事業(yè)單位包括機(jī)關(guān)的社會(huì)保險(xiǎn)制度改革正在推進(jìn)，人員與企業(yè)職工一樣參加了各類社會(huì)保險(xiǎn)。

   隨著社保標(biāo)準(zhǔn)的提高和改革的不斷推進(jìn)，“雙軌制”終將合并統(tǒng)一。2013年的中央預(yù)算安排中，社會(huì)保障和就業(yè)支出繼續(xù)增長，按照10%左右的標(biāo)準(zhǔn)繼續(xù)提高企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金水平，為不同制度下的養(yǎng)老金并軌，打下基礎(chǔ)。

   “從長遠(yuǎn)看，由政府財(cái)政補(bǔ)貼的社保制度不可持續(xù)，各個(gè)參數(shù)都需要調(diào)整，否則將存在嚴(yán)峻的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，必須改革。”鄭秉文表示。

   據(jù)悉，在調(diào)整企業(yè)社保制度的同時(shí)，解決雙軌制方案的關(guān)鍵，在于如何實(shí)現(xiàn)企業(yè)與機(jī)關(guān)事業(yè)單位各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度的有效銜接，實(shí)現(xiàn)新老制度的平穩(wěn)過渡。

財(cái)政埋單

    養(yǎng)老金并軌從五個(gè)方面推動(dòng)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)“雙軌制”改革，一是統(tǒng)賬結(jié)合，二是實(shí)行單位和個(gè)人繳費(fèi)，三是改革基本養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法，四是改革基本養(yǎng)老金待遇調(diào)整辦法，五是建立職業(yè)年金。

   2008年初，國務(wù)院通過了《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)方案》，確定在山西、上海、浙江、廣東和重慶5省市先期開展試點(diǎn)工作。2009年1月，人社部正式公布了《事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革方案》，對(duì)這項(xiàng)改革路徑給出清晰勾畫。

   近6年過去，由于受多重因素限制，各試點(diǎn)省市進(jìn)展緩慢。

   一位接近決策層的人士對(duì)《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者表示，過去幾年，一直是人社部一家主要倡導(dǎo)和推動(dòng)這項(xiàng)改革，其他部委并沒有太多實(shí)質(zhì)性的回應(yīng)。

   在上一輪地方改革試點(diǎn)中，并沒有明確改革后養(yǎng)老金水平是否變化，只籠統(tǒng)提到要建立職業(yè)年金，沒有具體細(xì)節(jié)和收入彌補(bǔ)措施。

    此項(xiàng)改革的目標(biāo)是將80%-90%的養(yǎng)老金替代率下調(diào)至50%左右。養(yǎng)老金替代率是指勞動(dòng)者退休時(shí)的養(yǎng)老金領(lǐng)取水平與退休前工資收入水平之間的比率，是衡量勞動(dòng)者退休前后生活水平差異的基本指標(biāo)之一。

   上述接近人社部的人士表示，未來的改革方案重在轉(zhuǎn)機(jī)制，而非降待遇，改革可能需要財(cái)政的大力支持，來適當(dāng)調(diào)整公務(wù)員和事業(yè)單位職工工資水平，彌補(bǔ)因個(gè)人繳費(fèi)而增加的支出，維持改革前后職工的基本生活水平。

    改革方案還包括，同步推進(jìn)機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)改革，以免造成機(jī)關(guān)和事業(yè)單位職工之間的群體分化和新的社會(huì)不公；并且要將機(jī)關(guān)和事業(yè)單位職工納入統(tǒng)一的職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度；機(jī)關(guān)事業(yè)單位的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳納，也按照企業(yè)職工的模式推進(jìn)，應(yīng)明確是由用人單位和職工雙方依法繳費(fèi)。

   延遲退休政策的信號(hào)一經(jīng)釋放，就引發(fā)這樣那樣的爭論。“增加艱苦崗位工作人士的工作時(shí)長”、“加劇就業(yè)緊張形勢(shì)”等反對(duì)聲音迭起。但不少社保專家認(rèn)為，隨著人均壽命不斷增長、受教育年限持續(xù)提高，延遲退休是維系養(yǎng)老金制度正常運(yùn)轉(zhuǎn)的必然選擇。

   《決定》為上述爭論給出了基調(diào)，提出研究制定漸進(jìn)式延遲退休年齡政策，這也是這項(xiàng)政策第一次寫進(jìn)中央文件。

   參保人延遲一年退休，中國可減少養(yǎng)老金支出490億元，并可增加繳費(fèi)230億元，相當(dāng)于多收入720億元，如果推遲5年退休，就能增加3500億元，按照2011年全國平均水平計(jì)算，足夠支付2000萬人一年的養(yǎng)老金。

    所謂漸進(jìn)式延遲退休年齡有三方面內(nèi)容，第一是有一個(gè)預(yù)告期，提前幾年告知社會(huì)；第二要分步驟，可能會(huì)考慮從現(xiàn)在規(guī)定的退休年齡最低的群體開始；第三，要“邁小步”，以“一年提高幾個(gè)月”這樣的方式，一步一步來，用較長的一段時(shí)間逐步完成平滑過渡。

   推行延遲退休政策的第一步，應(yīng)先對(duì)提前退休的現(xiàn)象予以規(guī)范。

    現(xiàn)行男性60歲退休、女干部和科技人員55歲退休，以及女工人50歲退休的政策，是從1951年起開始實(shí)行的。在過去多年，為配合國有企業(yè)改革和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，國家先后出臺(tái)了一系列提前退休政策，最低標(biāo)準(zhǔn)是女性40歲便可以辦理提前退休。

    人社部門的數(shù)據(jù)顯示，中國居民的實(shí)際退休年齡比法定年齡還要低不少。由于現(xiàn)實(shí)中實(shí)行了一些提前退休政策，中國居民領(lǐng)取養(yǎng)老金的平均年齡僅有53歲，其中男性大約為56歲，女性還不到50歲。

    退休年齡過低并不意味著給年輕人騰出了更多就業(yè)崗位。在退休人員中，繼續(xù)在崗從業(yè)的超過了20%。

   在規(guī)范提前退休之后，第二步則應(yīng)把女性的退休年齡推遲?？梢韵葘?a href="/wiki/term-11698.html" target="_blank">女工人的退休年齡與女干部、事業(yè)單位的女職工統(tǒng)一起來。然后再將女性的退休年齡整體提高，縮小與男性退休年齡之間的差距。“根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)，男女退休年齡差兩歲是比較合適的。”上述人士表示。

     最終形成的方案并不會(huì)對(duì)所有人采取一刀切的辦法。金維剛透露，政策對(duì)不同的群體將會(huì)產(chǎn)生不一樣的影響，還會(huì)針對(duì)特殊群體出臺(tái)相應(yīng)的妥善安排。記者從人社部社保研究所了解到，延遲退休政策的出臺(tái)還沒有時(shí)間表，也沒有形成具體方案，仍處于研究討論階段。

   如果現(xiàn)在開始啟動(dòng)，那么每年可能延后退休兩三個(gè)月，對(duì)人們不會(huì)有太大影響。但如果再過幾年啟動(dòng)，那時(shí)的老齡化問題更為嚴(yán)重，也許每年就要延后六七個(gè)月了。“調(diào)整來得越晚，對(duì)社會(huì)沖擊越大。”

社會(huì)評(píng)價(jià)

    養(yǎng)老金缺口、延遲退休、以房養(yǎng)老等新聞每每見諸報(bào)端，都會(huì)輕易撩撥人們的神經(jīng)，引起全社會(huì)范圍的關(guān)注。養(yǎng)老已與住房、教育、醫(yī)療一道，成為全民焦慮的話題。

    導(dǎo)致焦慮的主要原因是，人們擔(dān)心養(yǎng)老金是否將面臨支付危機(jī)。關(guān)于養(yǎng)老金缺口的數(shù)據(jù)有各種版本。中國社科院有專家表示，2011年中國養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶的虧空為2.2萬億元，相當(dāng)于每個(gè)國民都背上1500多元的債務(wù)。這些數(shù)據(jù)令受眾對(duì)養(yǎng)老金感到一些危機(jī)感。事實(shí)上，養(yǎng)老金缺口是一個(gè)較為復(fù)雜的概念， “缺口”、“虧空”的具體界定十分重要。

     中國的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系包括城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)(簡稱城居保)、城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)(簡稱新農(nóng)保)。部分地區(qū)將新農(nóng)保、城居保合并，形成了城鄉(xiāng)居民保險(xiǎn)。各類社保都有其資金池，而新農(nóng)保、城居保的規(guī)模較小，其支付在較大程度上依賴于財(cái)政補(bǔ)貼。因此，“缺口”是指哪部分，這一點(diǎn)對(duì)結(jié)論大有影響。

     從更為宏觀的角度看，按照是否計(jì)入了財(cái)政補(bǔ)貼、是否計(jì)入了歷年積累基金，養(yǎng)老金收支的缺口在計(jì)算上也會(huì)有較大不同。而從時(shí)間角度看，當(dāng)期與中長期的收支缺口，更是兩碼事。

     在沒有說清楚以上一系列界定的情況下，大談缺口數(shù)據(jù)是缺乏實(shí)際意義的。但即便如此，受眾情緒仍然被超出預(yù)期的數(shù)字所綁架，往往缺口越大，越能引起人們的關(guān)注，傳播也更加迅速。

     受眾對(duì)網(wǎng)上缺口數(shù)據(jù)的盲信只是表象，其背后是彌漫于整個(gè)社保與民生領(lǐng)域的不安情緒，民眾對(duì)養(yǎng)老金支付能力的疑慮和焦慮在一定程度上被放大了。與以上數(shù)據(jù)相比，來自一些其他機(jī)構(gòu)測(cè)算的數(shù)據(jù)，則反映了相反的局面。

     較為權(quán)威的數(shù)據(jù)是2012年8月國家審計(jì)署發(fā)布的全國社會(huì)保障資金審計(jì)結(jié)果。該報(bào)告顯示，截至2011年底，全國企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余約1.85萬億元，全國新農(nóng)保、城居保、城鄉(xiāng)居保三項(xiàng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余1635.53億元。

     從養(yǎng)老金當(dāng)期缺口來看，可分為三種，第一種是當(dāng)年養(yǎng)老保險(xiǎn)基金征繳收入抵不上支出所產(chǎn)生的缺口；第二種是加上財(cái)政補(bǔ)助，也抵不上支出而產(chǎn)生的缺口；第三種是以上兩項(xiàng)再加上歷年積累基金，還是抵不上支出的缺口。

     2012年，中國有17個(gè)省級(jí)單位發(fā)生了第一種缺口，沒有省級(jí)單位發(fā)生第二、三種缺口。貢森認(rèn)為，這表明短期內(nèi)中國養(yǎng)老金缺口整體可控，即使多個(gè)省份出現(xiàn)了當(dāng)年收不抵支的情況，在財(cái)政補(bǔ)助下，缺口都有能力彌補(bǔ)。接受記者采訪的多位人士表示，最起碼3-5年內(nèi)，中國不會(huì)出現(xiàn)養(yǎng)老金的支付危機(jī)。

    從長期缺口來看，中國銀行的一份研究報(bào)告指出，2030年中國企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的隱含債務(wù)，相當(dāng)于當(dāng)年GDP(國內(nèi)生產(chǎn)總值)的38%左右，2050年這一比例將提高至60%左右。

    值得關(guān)注的是，經(jīng)合組織國家正在根據(jù)長期隱含債務(wù)的規(guī)模對(duì)養(yǎng)老金政策做出積極調(diào)整，其主要對(duì)策就是隨著人口壽命延長，提高養(yǎng)老金領(lǐng)取年齡。中央財(cái)經(jīng)大學(xué)社會(huì)保障研究中心主任褚福靈認(rèn)為，中國在推行漸進(jìn)式延遲退休年齡等改革措施后，養(yǎng)老金的支付能力具有長期可持續(xù)性。

     2014年5日下午，全國政協(xié)委員、人力資源和社會(huì)保障部副部長胡曉義表示，關(guān)于養(yǎng)老金并軌的時(shí)間表問題，“總理其實(shí)已給出了時(shí)間表”。

     國務(wù)院總理李克強(qiáng)在政府工作報(bào)告“2014年工作總體部署”這一部分中明確提出，“建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，完善與職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的銜接辦法，改革機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，鼓勵(lì)發(fā)展企業(yè)年金、職業(yè)年金和商業(yè)保險(xiǎn)”。

     事實(shí)上，機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員與企業(yè)人員在養(yǎng)老等社會(huì)保障方面的待遇“雙軌制”一直飽受爭議，社會(huì)上有關(guān)養(yǎng)老金并軌的呼聲不斷。值得注意的是，人社部部長尹蔚民在2013年12月26日召開的全國人力資源和社會(huì)保障工作會(huì)議上曾表示，2014年在社會(huì)保障方面將推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，著力解決“雙軌制”、“待遇差”問題。如此來看，養(yǎng)老金雙軌制有望在今年破題。

對(duì)策建議

      養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)是一項(xiàng)關(guān)系著百姓切身利益的大事，盡管由于歷史等原因形成的退休養(yǎng)老金“雙軌制”與當(dāng)時(shí)我國的國情相符合，但“雙軌制”所導(dǎo)致的弊端也越來越明顯。因此，進(jìn)行退休養(yǎng)老金雙軌制改革是大勢(shì)所趨。改革并不就是簡簡單單地由雙軌并為單軌，而是一個(gè)循序漸進(jìn)探索的過程，可以在借鑒國外成功改革經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國實(shí)際在如下方面努力。

（一）建立合理的養(yǎng)老保險(xiǎn)法律體系，強(qiáng)制實(shí)行全民統(tǒng)一的養(yǎng)老制度。

       盡管國務(wù)院連續(xù)8年給企業(yè)退休職工增加養(yǎng)老金，但是如果不解決“養(yǎng)老金雙軌制”這個(gè)根本問題，那就會(huì)導(dǎo)致許多企業(yè)退休職工長期生活在貧困底線。據(jù)了解，一位擁有40多年工齡、享受政府津貼的專家級(jí)人才，退休后養(yǎng)老金卻是他在政府機(jī)關(guān)退休的大學(xué)同學(xué)的四分之一。這就導(dǎo)致年輕人工作的積極性降低，引發(fā)社會(huì)效率低下，社會(huì)生產(chǎn)力水平降低等一系列社會(huì)問題。面臨的問題實(shí)質(zhì)不是理論爭論，而是利益調(diào)整。關(guān)鍵不是“提辦法”，而是“下決心”。一方面，政府本是政策的制定者和執(zhí)行者，公務(wù)員養(yǎng)老理應(yīng)帶頭改；另一方面，與企業(yè)工人、事業(yè)單位員工相比，公務(wù)員數(shù)量最少。事業(yè)單位養(yǎng)老金改革難以推進(jìn)的背后其實(shí)是機(jī)關(guān)單位養(yǎng)老制度改革滯后在“拖后腿”。為了公平，機(jī)關(guān)事業(yè)單位的社保改革應(yīng)該堅(jiān)持企業(yè)社保改革的方向，建立合理的的養(yǎng)老保險(xiǎn)法律體系，強(qiáng)制實(shí)行全民統(tǒng)一的養(yǎng)老制度。應(yīng)該說，公務(wù)員養(yǎng)老制度改革不缺經(jīng)驗(yàn)，缺的是決心，改革總會(huì)有陣痛。

（二）建立多元養(yǎng)老機(jī)制，大力加強(qiáng)社會(huì)基本養(yǎng)老。要以社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利為基礎(chǔ)，以基本養(yǎng)老制度為重點(diǎn)，以慈善事業(yè)、商業(yè)保險(xiǎn)為補(bǔ)充，加快完善多元養(yǎng)老機(jī)制。

    按照個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合的要求，建立新型社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。養(yǎng)老金的成分也可以進(jìn)一步細(xì)化。在這一點(diǎn)上，荷蘭經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。我國可以結(jié)合自身國情，確立不同比例的資金來源，按照國家提供基本保障、個(gè)人賬戶為主體、“企業(yè)年金、公務(wù)員職業(yè)年金、集體經(jīng)濟(jì)的分紅和土地保障”為增益、個(gè)人積蓄和家庭互助為補(bǔ)充的養(yǎng)老資金體系。通過各方努力，確保養(yǎng)老金的資金安全和資金來源，以充分發(fā)揮多元養(yǎng)老機(jī)制保障來源、優(yōu)化渠道、增益基礎(chǔ)、促進(jìn)和諧的作用。

（三）改革我國現(xiàn)行退休制度，適時(shí)提高法定退休年齡。

     養(yǎng)老金的問題不是孤立的問題，它反映出退休制度甚至是社會(huì)保障制度設(shè)計(jì)上的缺陷和不足，而適度改革我國現(xiàn)行的退休制度則很有必要。這一點(diǎn)，可以向歐洲許多國家學(xué)習(xí)。法國、德國的退休年齡都從65歲提高到67歲，在很大程度上都減輕了國家的財(cái)政負(fù)擔(dān)。我國也應(yīng)該適時(shí)提高退休年齡。有研究表明，中國退休年齡如果各提高5歲的話，當(dāng)前退休人口會(huì)減少1000萬，在支付水平不變的前提下，養(yǎng)老金的支出可以減少1/3。另外，國家還可以建立彈性退休制度。允許勞動(dòng)者在退休年齡、退休方式和退休收入方面具有某種彈性、較為靈活的退休制度。比如在知識(shí)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域工作的人，退休年齡可以適當(dāng)延長一些；從事體力勞動(dòng)的人，退休年齡則可以適當(dāng)提前。這樣為每位勞動(dòng)者根據(jù)自己的具體情況選擇合適的退休年齡留出了充足的空間，這也與世界退休制度的發(fā)展趨勢(shì)相符合。

（四）穩(wěn)步推進(jìn)養(yǎng)老金入市，通過多元投資提高養(yǎng)老金保值增值能力。

      隨著我國步入老齡化社會(huì)，養(yǎng)老壓力日益增大，單純地依靠財(cái)政投入解決養(yǎng)老資金來源已經(jīng)捉襟見肘，因此通過多種投資渠道積極穩(wěn)妥地增加養(yǎng)老金的資金源十分必要。這也是世界各國對(duì)養(yǎng)老金保值增值的普遍做法。據(jù)2010年社保基金年度報(bào)告顯示，2010年社保基金逆市取得4.23%的投資收益率成立以來十年間，社保基金年均投資收益率高達(dá)9.17%。養(yǎng)老金如果能夠穩(wěn)步入市，既可以實(shí)現(xiàn)自身的保值增值，又可以提振股市信心，促進(jìn)市場(chǎng)穩(wěn)定健康持續(xù)發(fā)展。但是股票市場(chǎng)是一個(gè)高風(fēng)險(xiǎn)的市場(chǎng)，養(yǎng)老金入市必須建立起嚴(yán)密的管理體制和投資機(jī)制，防止養(yǎng)老金本金流失。此外，還可以通過對(duì)部分資金投入運(yùn)營的方式來增加基金的收入，利用社會(huì)保險(xiǎn)基金進(jìn)行投資，購買國債或者存入國有商業(yè)銀行等。這樣一來，國家長期建設(shè)需要的資金也能解決一部分。在進(jìn)一步規(guī)范國內(nèi)資本市場(chǎng)的前提下，積極開拓基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投資市場(chǎng)，可以有選擇地以一般投資人身份投資上市流通股，將養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投資方向著眼于建設(shè)周期較長、有穩(wěn)定回報(bào)的長期投資領(lǐng)域。也可以有選擇地投資于優(yōu)良的企業(yè)債券或基本建設(shè)債券，以真正發(fā)揮長期資金的優(yōu)勢(shì)，創(chuàng)造大的經(jīng)濟(jì)效益。經(jīng)濟(jì)效益的提高，不僅將直接對(duì)國民經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生良好的影響，同時(shí)又間接實(shí)現(xiàn)了基金收入的穩(wěn)步增加。

（五）努力消弭行業(yè)養(yǎng)老差別，縮小退休養(yǎng)老金差距。

     繼續(xù)穩(wěn)步提高企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金，逐漸縮小企業(yè)和機(jī)關(guān)、事業(yè)單位養(yǎng)老待遇的差距，緩解退休養(yǎng)老金“雙軌制”的突出矛盾。國家要對(duì)企業(yè)的利潤分配進(jìn)行指導(dǎo)和調(diào)控。各地政府應(yīng)當(dāng)適當(dāng)?shù)亟M織當(dāng)?shù)仄髽I(yè)將一定規(guī)模的企業(yè)利潤直接轉(zhuǎn)為養(yǎng)老基金。對(duì)于經(jīng)營困難的企業(yè)，政府可以予以政策支持，幫助企業(yè)走出困境，以提升企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益的方式保障養(yǎng)老金的支付安全。在當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中，出于競爭的需要，企業(yè)往往將更多的資金投入到再生產(chǎn)之中，忽視了企業(yè)員工的基本權(quán)益訴求，這一趨勢(shì)應(yīng)當(dāng)?shù)玫郊皶r(shí)遏制。即便是剛剛起步的中小企業(yè)，也應(yīng)該在條件允許的范圍內(nèi)保證員工的合法權(quán)益，最大程度地保障養(yǎng)老金的支付安全。

事業(yè)單位

     《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》將于7月1日起正式執(zhí)行，因涉及全國111萬個(gè)事業(yè)單位、3153萬事業(yè)編制人員而備受矚目。《條例》涉及建立能進(jìn)能出、能上能下的用人機(jī)制，以及事業(yè)單位工資福利、社會(huì)保險(xiǎn)改革等內(nèi)容。

     國務(wù)院發(fā)布的《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》(以下簡稱《條例》)，對(duì)事業(yè)單位崗位設(shè)置、公開招聘和競聘上崗、聘用合同、獎(jiǎng)懲及爭議處理、工資福利和社會(huì)保險(xiǎn)等人事管理主要環(huán)節(jié)作出了明確規(guī)定。這是我國第一部系統(tǒng)規(guī)范事業(yè)單位人事管理的行政法規(guī)。

改革方案 

     2014年12月23日，國務(wù)院副總理馬凱代表國務(wù)院向第十二屆全國人大常委會(huì)第十二次會(huì)議做了關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系建設(shè)工作情況的報(bào)告，報(bào)告中首次明確，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革方案已經(jīng)國務(wù)院常務(wù)會(huì)議和中央

    政治局常委會(huì)審議通過。

改革的基本思路是一個(gè)統(tǒng)一、五個(gè)同步。

     “一個(gè)統(tǒng)一”：黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位建立與企業(yè)相同基本的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，實(shí)行單位和個(gè)人繳費(fèi)，改革退休費(fèi)計(jì)發(fā)辦法，從制度和機(jī)制上化解“雙軌制”矛盾。

    “五個(gè)同步”：機(jī)關(guān)與事業(yè)單位同步改革，職業(yè)年金與基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度同步建立、養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革與完善工資制度同步推進(jìn)、待遇調(diào)整機(jī)制與計(jì)發(fā)辦法同步改革，改革在全國范圍同步實(shí)施。

改革在全國范圍同步實(shí)施

    報(bào)告稱，按照中央部署，有關(guān)部門經(jīng)過廣泛調(diào)查研究和反復(fù)論證，已經(jīng)擬訂了改革方案，并經(jīng)國務(wù)院常務(wù)會(huì)議和中央政治局常委會(huì)審議通過。

    改革的基本思路是一個(gè)統(tǒng)一、五個(gè)同步。“一個(gè)統(tǒng)一”，即黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位建立與企業(yè)相同基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，實(shí)行單位和個(gè)人繳費(fèi)，改革退休費(fèi)計(jì)發(fā)辦法，從制度和機(jī)制上化解“雙軌制”矛盾。

   五個(gè)同步

1   機(jī)關(guān)與事業(yè)單位同步改革

2   職業(yè)年金與基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度同步建立

3   養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革與完善工資制度同步推進(jìn)

4   待遇調(diào)整機(jī)制與計(jì)發(fā)辦法同步改革

5    改革在全國范圍同步實(shí)施

方案全文

各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu)：

     按照黨的十八大和十八屆三中、四中全會(huì)精神，根據(jù)《中華人民共和國社會(huì)保險(xiǎn)法》等相關(guān)規(guī)定，為