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住房保障對(duì)象

住房保障對(duì)象范圍界定

參考國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，住房保障對(duì)象范圍因國(guó)而異。從整體上看，歐美發(fā)達(dá)國(guó)家和亞洲的新興經(jīng)濟(jì)國(guó)家的住房住障范圍分為兩個(gè)階段：在早期的住宅緊缺階段，住房保障顧及面很大，基本包括全部國(guó)民；在近些年的居住升級(jí)階段，住房保障的顧及面縮小許多，重點(diǎn)轉(zhuǎn)向中低尤其是低收入家庭。

在自建住房、公房出售和房地產(chǎn)市場(chǎng)迅速發(fā)展的背景下，2010年我國(guó)城鎮(zhèn)居民的住房私有化率達(dá)到89%(其中自有自住的比例為78%，自有出租的比例為11%)，用來出租的公房和其他性質(zhì)的住房只有11%，城鎮(zhèn)人均住房建筑面積平均為28.42平方米，城鎮(zhèn)人口不存在普遍的住房短缺。顯然，我國(guó)目前已經(jīng)進(jìn)入了住房升級(jí)階段，按照國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，住房保障的顧及面在這一階段應(yīng)主要關(guān)照中低收入家庭。同時(shí)，我國(guó)住房保障是低水平的基本保障，也決定了住房保障范圍只能面向低收入群體。

一、城鎮(zhèn)人口中不同群體的住房支付能力分析

20世紀(jì)90年代后期，在中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的過程中，城鎮(zhèn)居民家庭貧富差距逐步擴(kuò)大。受改革和制度變遷的影響，城鎮(zhèn)原有戶籍人口中與住房困難相聯(lián)系的人群主要有：

1.城鎮(zhèn)原戶籍人口中在各種體制改革和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中逐步被淘汰下崗的職工家庭

這些家庭分為兩類，一類雖然享受了公房分配的待遇，但享有的公房房齡較長(zhǎng)面積較小設(shè)施較差，目前由于收入很低無(wú)力改善住房條件，其中聚集居住的區(qū)域逐漸演變成住房條件惡劣的棚戶區(qū)。另一類家庭則一直沒有享受到福利分房的待遇，下崗之后更無(wú)力改善住房條件。

2.城鎮(zhèn)原戶籍人口中1998年以后參加工作的沒有享受到公房分配的人員

按照國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》(國(guó)發(fā)〔1998〕23號(hào))的規(guī)定，這部分人員應(yīng)該享受住房補(bǔ)貼。近年來伴隨著我國(guó)職工工資水平的不斷提高，住房補(bǔ)貼政策在全國(guó)很多已經(jīng)實(shí)施公務(wù)員工資改革的城市的機(jī)關(guān)單位取消，但在未實(shí)現(xiàn)工資改革的國(guó)有事業(yè)單位和國(guó)有企業(yè)仍在延續(xù)和保留，無(wú)房職工拿到單位的住房補(bǔ)貼后自行租房居住。從非國(guó)有單位看，除個(gè)別企業(yè)為引進(jìn)技術(shù)和管理人才而對(duì)部分職工提供住房補(bǔ)貼外，由于非國(guó)有單位市場(chǎng)化的用工方式和工資支付方式，職工相關(guān)的住房消費(fèi)已經(jīng)納入對(duì)職工的工資收入之中，因而非國(guó)有單位很少有單位直接向職工特別發(fā)放住房補(bǔ)貼的現(xiàn)象，部分職工屬于城鎮(zhèn)低收入階層。

由于房改實(shí)施和制度變遷的影響，我們認(rèn)為對(duì)城鎮(zhèn)居民家庭中有住房資產(chǎn)者和無(wú)住房資產(chǎn)者的保障目標(biāo)是不一樣的。對(duì)有住房資產(chǎn)低收入家庭的保障目標(biāo)是幫助其實(shí)現(xiàn)擁有自有產(chǎn)權(quán)條件下的住房改善，政策應(yīng)考慮要幫助其買到合適的住房而不僅僅是租到合適的住房；而對(duì)于沒有住房資產(chǎn)的低收入家庭，政策設(shè)計(jì)首先應(yīng)幫助其租到合適的住房而不是買到合適的住房。

值得注意的是，許多年輕人的住房問題主要體現(xiàn)在就業(yè)初期收入較低階段，是暫時(shí)性的，之后會(huì)隨著收入的增加自身解決住房問題。因此，規(guī)范住房租賃市場(chǎng)，保證充足的租賃住房房源，有助于這部份人員在就業(yè)初期解決住房問題。

此外，公務(wù)員作為特殊群體，房改以來其住房問題一直被列入住房保障的范圍，成為“保障泛化”的重要體現(xiàn)。我們認(rèn)為，公務(wù)員不宜統(tǒng)一納入住房保障體系。

3.城鎮(zhèn)戶籍人口低收入階層住房支付能力不足

城鎮(zhèn)戶籍人口住房主要通過自建、購(gòu)買或租賃公房來解決，到住房市場(chǎng)租賃住房的比例僅有2.6%。2010年，城鎮(zhèn)非農(nóng)戶籍人口(下面簡(jiǎn)稱為城鎮(zhèn)戶籍人口)的住房解決方式為：自建住房19.4%，購(gòu)買商品住房19.6%，購(gòu)買經(jīng)濟(jì)適用房9.1%，購(gòu)買原公有住房32.3%，租賃公房的比例為12.3%，租賃市場(chǎng)住房的比例為2.6%，其他解決方式為4.6%。

總體看，城鎮(zhèn)戶籍人口住房不存在普遍性的住房短缺，住房保障涉及的問題應(yīng)該是如何滿足低收入家庭的住房改善要求和新增家庭的住房需求。

4.長(zhǎng)期留在城鎮(zhèn)符合相應(yīng)條件的農(nóng)民工建議納入城鎮(zhèn)住房保障范圍

農(nóng)民工在城鎮(zhèn)人口中的占比為11%。我們分析的農(nóng)民工是指居住在城鎮(zhèn)住房?jī)?nèi)的外來農(nóng)村務(wù)工人員，還有部分農(nóng)民工住在建筑工地等集體宿舍中。對(duì)于在用工單位集體宿舍中居住的農(nóng)民工，國(guó)務(wù)院24號(hào)文明確指出：“用工單位要向農(nóng)民工提供符合基本衛(wèi)生和安全條件的居住場(chǎng)所”，因此我們?cè)诖藭翰环治龃瞬糠?a href="/wiki/term-3352.html" target="_blank">農(nóng)民工。

大批進(jìn)城的農(nóng)民工，從事低端勞動(dòng)，收入低下。受戶籍制度的約束，雖然常住城鎮(zhèn)地區(qū)卻不能進(jìn)入城市主流社會(huì)，絕大多數(shù)居住條件很差。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局相關(guān)調(diào)查數(shù)據(jù)分析，農(nóng)民工中租房比例為75.12%，其中租賃市場(chǎng)住房的比例為65.6%，租賃公房的比例為9.5%；農(nóng)民工中還有不到10%(9.72%)比例的人員通過自建(3.2%)、購(gòu)買商品房(4.9%)、購(gòu)買經(jīng)濟(jì)適用房(0.7%)、購(gòu)買公房(0.9%)實(shí)現(xiàn)了住房自有，這部份群體不在住房保障考慮的范圍內(nèi)。因此，我們只對(duì)農(nóng)民工進(jìn)行租房支付能力分析。

5.低收入“城漂”租房支付能力不足

我們定義的“城漂”特指有城鎮(zhèn)戶口的遷移人員。不同于農(nóng)民工，“城漂”的收入較高，在城鎮(zhèn)范圍內(nèi)四種戶籍性質(zhì)的住戶中，“城漂”收入最高，平均每月為2734元(見圖8)。“城漂”人員擁有自有住房的比例為55%(自建6.2%、購(gòu)買商品房30%、購(gòu)買經(jīng)濟(jì)適用房5.7%、購(gòu)買公房13%)，租賃公房的比例為11%，只有25%的“城漂”到市場(chǎng)租賃住房居住。應(yīng)用國(guó)家統(tǒng)計(jì)局相關(guān)數(shù)據(jù)分析，“城漂”中有30%的低收入家庭無(wú)力租賃市場(chǎng)價(jià)住房。

“城漂”家庭在城鎮(zhèn)家庭中的占比為10.4%，按25%的“城漂”到市場(chǎng)租賃住房居住，其中30%比例為低收入估計(jì)，2005年“城漂”需要納入城鎮(zhèn)住房保障體系的家庭約占城鎮(zhèn)家庭的1%。

二、城鎮(zhèn)住房保障對(duì)象范圍界定

通過對(duì)城鎮(zhèn)不同低收入群體的住房支付能力分析，我們認(rèn)為我國(guó)城鎮(zhèn)家庭中存在住房支付困難、需要界定為住房保障對(duì)象的住戶主要有六種類型

第一，城鎮(zhèn)戶籍人口中最低收入戶(其收入在平均收入20%以下)擁有自有房產(chǎn)的家庭，即使“賣舊換新”，仍然沒有足夠的住房改善能力。這部份群體面臨的主要住房問題是住房質(zhì)量的提升，他們的生活聚集地“棚戶區(qū)”改造必須有政府的資助；根據(jù)政府財(cái)力，可以從最低住房面積的住戶開始逐步開展住房資助。按最先為人均10平方米以下的住戶和“棚戶區(qū)”住戶提供保障計(jì)算，這部份群體大約占城鎮(zhèn)家庭總數(shù)的1.5%。

第二，城鎮(zhèn)戶籍人口中最低收入戶、低收入戶、中等偏下收入戶(其收入在平均收入50%以下)沒有房產(chǎn)的家庭，不具備租賃市場(chǎng)價(jià)住房的支付能力。這部份群體大約占城鎮(zhèn)家庭總數(shù)的1%。

第三，城鎮(zhèn)戶籍人口中最低收入戶、低收入戶、中等偏下收入戶(其收入在平均收入50%以下)的新增家庭，不具備租賃市場(chǎng)價(jià)住房的支付能力。這部份群體大約每年增加20萬(wàn)戶。

第四，占城鎮(zhèn)家庭11%比重的農(nóng)民工家庭平均住房條件最差，半數(shù)無(wú)力租賃正式市場(chǎng)價(jià)住房，大部分不能進(jìn)入正式的住房市場(chǎng)，三分之二的農(nóng)民工在進(jìn)城務(wù)工5年內(nèi)因?yàn)楦鞣N原因離開城鎮(zhèn)。我們認(rèn)為5年后仍在城鎮(zhèn)租房住的農(nóng)民工如果符合城鎮(zhèn)住房保障對(duì)象條件，可以考慮進(jìn)入城鎮(zhèn)住房保障范圍。初步估計(jì)，每年這部份可以進(jìn)入城鎮(zhèn)住房保障范圍的農(nóng)民工數(shù)量大約占城鎮(zhèn)人口總數(shù)的1.5%左右。

第五，在未來城鎮(zhèn)化過程中，每年都會(huì)有一定數(shù)量的農(nóng)民工進(jìn)入城鎮(zhèn)。按五年后三分之一的農(nóng)民工留在城鎮(zhèn)、65%比例租房居住、其中50%低收入家庭進(jìn)入城鎮(zhèn)住房保障體系估算，每年需要進(jìn)入城鎮(zhèn)住房保障體系的農(nóng)民工家庭數(shù)量約為15萬(wàn)戶。

第六，“城漂”人口的住房支付能力相對(duì)較高，但其低收入家庭租賃市場(chǎng)住房的支付能力不足。每年“城漂”需要納入城鎮(zhèn)住房保障體系的人員約占城鎮(zhèn)人口的1%。每年需要進(jìn)入城鎮(zhèn)住房保障范圍的“城漂”數(shù)量大約為5萬(wàn)戶。