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公法人

　　公法人的特點是：

　　第一，公法人的宗旨是履行國家管理職能，行使國家權(quán)力；

　　第二，依公法設(shè)立并實現(xiàn)公法規(guī)定的任務(wù)。

　　公法人是相對于私法人而言的，因此，公法人的特點與身份識別建立于公私法人之分，而澄清公私法人之分在一定程度上是明確公法人存在意義的基礎(chǔ)，抑或正是意義本身。作為一種行政組織，公法人的任務(wù)限定于公共職能，這是公法人同其他團(tuán)體質(zhì)的區(qū)別，也決定了公法人應(yīng)當(dāng)接受公法的特別調(diào)整，其規(guī)范基礎(chǔ)應(yīng)為公法，而私法人的規(guī)范基礎(chǔ)則為私法。這種法律規(guī)制的特殊之處，以及公法人存在的目的決定了公法人身份的賦予來自法律的規(guī)定，通過國家公權(quán)力行為設(shè)立，而私法人乃是意思自治的產(chǎn)物，其產(chǎn)生出于自發(fā)性，主要是依照民法等相關(guān)規(guī)定，經(jīng)登記后取得法人資格。同為法人，公法人與私法人無疑具有同一性，因而在理論淵源上保持一定的通聯(lián)與一致。但基于公私法使命的不同，法人概念在公法領(lǐng)域的確立具有獨特的意義，其內(nèi)涵遠(yuǎn)非一個財產(chǎn)責(zé)任可以涵蓋。作為法人制度的核心內(nèi)容，人格獨立與有限責(zé)任具有各自獨特的功能和價值。法人人格制度的功能主要在于維護(hù)一個得以永續(xù)存在的、區(qū)別于其成員的、能以其自身名義從事各種活動，并享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)的組織體；而有限責(zé)任制度的功能和價值則主要表現(xiàn)在鼓勵投資、實現(xiàn)相關(guān)主體的利益均衡、減少投資風(fēng)險、促使資本所有和經(jīng)營管理的分立、實現(xiàn)管理現(xiàn)代化。這一區(qū)別體現(xiàn)出兩種功能不同的存在主旨，即有限責(zé)任制度的功能和價值主要體現(xiàn)在商事主體的活動領(lǐng)域，而法人人格制度的功能和價值則不限于此。對于公私法人而言，法人的內(nèi)涵固有相通之處，但法人制度的側(cè)重點不同，私法人更加側(cè)重于財產(chǎn)責(zé)任的獨立承擔(dān)，公法人則強(qiáng)調(diào)以人格獨立、行為自主作為去政治化與行政分權(quán)的手段。對于法人概念在公私法意義上的差異而言，相通是一種共性與衍生，差異則是一種個性與發(fā)展。

　　公法人作為一種特定的法律地位，是國家對公共事務(wù)進(jìn)行組織和整合的法技術(shù)手段，同時也是一種體系化、系統(tǒng)化的組織體制設(shè)計。無論是基于自治抑或出于績效的考慮，公務(wù)組織法人化作為一種手段，其核心在于以相稱的行政

組織形態(tài)回應(yīng)民主化、經(jīng)貿(mào)自由化、現(xiàn)代專業(yè)分殊化等時代發(fā)展的需求。

　　盡管英國的自治市在很多世紀(jì)以前就已經(jīng)是一個法人團(tuán)體，但是公法人的觀念是在此以后，主要是在19世紀(jì)時才出現(xiàn)。19世紀(jì)時法律技術(shù)取得較大的進(jìn)展，法人的觀念廣泛應(yīng)用，開始擴(kuò)張到行政方面，出現(xiàn)了公法人機(jī)構(gòu)。早斯的重要公法人案例有1834年的濟(jì)貧法委員會，1857年的默西港口和碼頭委員會，1908年的倫敦港務(wù)局，1919年的森林委員會，1926年依英王特許狀設(shè)立的英國廣播公司，1933年的倫敦旅客運輸局，1939年的英國海外航空公司等。這些早期成立的公法人，現(xiàn)在有的已經(jīng)不存在或合并到其他新組織中，但是足以證明公法人制度不是最近才出現(xiàn)。然而，公法人的大量出現(xiàn)，毫無疑問是在第二次世界大戰(zhàn)以后。這時出現(xiàn)大量的新興公共事務(wù)不適宜由傳統(tǒng)的行政方式處理，倒如國有化企業(yè)的經(jīng)營，社會福利政策的推行等，不得不設(shè)立一些新型機(jī)構(gòu)，于是公法人的組織形式廣泛流行。

　　一、英國公法人的分類

　　1．工商企業(yè)公法人

　　第二次世界大戰(zhàn)以后，政府對于經(jīng)濟(jì)生活的干預(yù)加強(qiáng)，主要由于下列各種理由對某些私人企業(yè)實行國有化：

　　(1)有些企業(yè)涉及國家重大利益，必須由國家壟斷，不能由私人經(jīng)營，例如鐵路、能源等工商企業(yè)?！　?2)有些企業(yè)風(fēng)險性大，或者一時不能得到利潤，私人不愿投資。

　　(3)國家希望支配一部分經(jīng)濟(jì)活動作為發(fā)展國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，而且能夠有效地控制價格，打破私人壟斷價格局面。

　　(4)有時某一私人企業(yè)瀕于破產(chǎn)邊緣，由政府接收或投入資本加以挽救，避免增加失業(yè)人數(shù)和保存技術(shù)力量。

　　其次，政府為了經(jīng)營工商企業(yè)也設(shè)立了一些公法人。主要的工商企業(yè)公法人有全國煤炭委員會、原子能機(jī)構(gòu)、鋼鐵公司、煤氣公司、中央電業(yè)局、地區(qū)電業(yè)局、英國廣播公司、獨立廣播事業(yè)局等。

　　當(dāng)然，政府為了經(jīng)營工商企業(yè)除了設(shè)立公法人外，有時還設(shè)立私公司，受一般公司法的支配，股份由政府掌握或由政府與私人合營。政府對其所經(jīng)營或參加的私公司的監(jiān)督一般小于工商企業(yè)公法人。

　　2.行政事務(wù)公法人

　　這類公法人相當(dāng)于一個政府機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)執(zhí)行某項經(jīng)濟(jì)或社會方面的政策和職務(wù)。通常以自己的名義執(zhí)行職務(wù)，在法律有特別規(guī)定時也可作為英王的代理人。例如各區(qū)域內(nèi)的衛(wèi)生機(jī)構(gòu)執(zhí)行衛(wèi)生政策，提供衛(wèi)生服務(wù)；各種農(nóng)產(chǎn)品銷售委員會為生產(chǎn)者提供銷售方面的便利措施。又如住宅建設(shè)公司在各區(qū)域內(nèi)調(diào)整住宅建設(shè)計劃和支援住宅建設(shè)。全國海港委員會制定全國海港的發(fā)展和改進(jìn)計劃。旅游事業(yè)委員會在全國范圍內(nèi)促進(jìn)旅游事業(yè)的發(fā)展和支援旅館的建設(shè)。又如倫敦港務(wù)局、泰晤士河管理局等。這類公法人的經(jīng)費不能自給，由政府資助，受政府監(jiān)督的程序比前一類公法人大。

　　3．實施管制的公法人

　　和前類公法人一樣，這類公法人也執(zhí)行某項政策，但主要工作不是執(zhí)行具體業(yè)務(wù)，而是制定和實施一些行為標(biāo)準(zhǔn)，因而更接近一般的行政機(jī)關(guān)，受監(jiān)督的程度也較大。例如公共機(jī)構(gòu)地理位置分布局，它的任務(wù)在鼓勵政府機(jī)構(gòu)從倫敦遷往外地。又如全國放射性射線保護(hù)局、賽馬賭博稅征收局、自然環(huán)境保護(hù)委員會、價格管理委員會、工資委員會、獨占行為和企業(yè)合并管理委員會等。所謂制定和實施行為標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)然包括一些技術(shù)性問題在內(nèi)，例如發(fā)給許可證、實行刑事追訴等。

　　4．咨詢及和解性質(zhì)公法人

　　英國政府機(jī)關(guān)中有很多咨詢機(jī)構(gòu)存在。有些咨詢機(jī)構(gòu)沒有取得法人地位，例如法律委員會、行政裁判所委員會等。有些咨詢及和解性質(zhì)的機(jī)構(gòu)有法人地位，例如種族平等委員會、就業(yè)機(jī)會平等委員會、仲裁及和解委員會等。

　　二、英國公法人的共同特征

　　 各個公法人的組織和權(quán)力互不相同，每個公法人的法律地位，應(yīng)根據(jù)各自組織法的規(guī)定決定。然而大部分的公法人也有一些共同的特點。

　　1．組織

　　公法人一般采取委員會制，委員會的主席和成員由有關(guān)的部長決定。部長在選擇委員會的成員時有相當(dāng)大的自由。有時，法律可能規(guī)定某些限制，例如只能在某類職業(yè)團(tuán)體或某些集團(tuán)中選擇委員會的成員。部長通常只任命委員會的主席，只有和部長意見接近的人才有可能被任命為委員會的主席。委員會的其他成員往往在和主席商量后任命。有時部長在任命委員會的成員前必須先咨詢其他機(jī)關(guān)。例如地方政府的意見。委員的任期一般由部長決定。部長認(rèn)為某個委員繼續(xù)任職不適當(dāng)時可以辭退，但這種權(quán)力很少行使。不正當(dāng)?shù)霓o退可以引起議會中的質(zhì)問。部長根據(jù)法律規(guī)定辭退某一委員時，通常必須通知議會。在有些情況下．委員的任期以及是否可以連任由法律規(guī)定。委員會的主席一般領(lǐng)取薪俸，其他成員有時有薪俸，有時無薪俸。

　　2．財政

　　公法人的財政獨立，由審計員或合格的會計師審查帳目，向有關(guān)的部長提出年度報告，并公開發(fā)表。工商企業(yè)的公法人自負(fù)盈虧，其他各類公法人的經(jīng)費全部或部分由政府補(bǔ)助。

　　3．法律地位

　　公法人有獨立的法律人格，以自己的名義執(zhí)行職務(wù)，不是英王的代理人。部長對于公法人成員的任命權(quán)和監(jiān)督權(quán)，不足以使公法人因此成為英王的代理人，但法律有明文規(guī)定時例外。這時的公法人也可以成為英王的代理人，享受英王所有的特權(quán)。例如1946年的國民衛(wèi)生服務(wù)法規(guī)定，醫(yī)院的建筑物可以認(rèn)為是為英王服務(wù)目的所占有的土地，享有英王建筑物所具有的特權(quán)。又如1973年的國民衛(wèi)生服務(wù)改組法規(guī)定，大區(qū)域內(nèi)的衛(wèi)生機(jī)構(gòu)可以在衛(wèi)生部長指揮下代表衛(wèi)生部長執(zhí)行職務(wù)。又如1954年的原子能機(jī)構(gòu)法規(guī)定，該機(jī)構(gòu)所占有的土地，從繳納地方稅的觀點而言，可以認(rèn)為是為英王服務(wù)所占有的土地，但其他方面不能享有英王的特權(quán)。

　　由于公法人和中央行政機(jī)關(guān)不一樣，不是英王的代理人，所以在訴訟程序、民事責(zé)任、法律適用、租稅負(fù)擔(dān)方面，在法律沒有其他規(guī)定時，原則上和地方政府及一般公民一樣，適用一般的法律規(guī)則。

　　德國和臺灣地區(qū)的公法人理論和行政主體理論是緊密相關(guān)的。在行政法學(xué)上，承擔(dān)行政任務(wù)并承擔(dān)權(quán)利義務(wù)的主體，稱為行政主；體。行政主體最初就是指國家，它是最基本的行政主體，或者說原始的行政主體，國家通過其行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政活動。這也就是所謂的“直接的國家行政”。后來，隨著社會變遷，從國家又逐漸派生出其他的獨立行政主體，也就是，國家設(shè)立其他行政主體，并將特定公共任務(wù)交給其所設(shè)立的行政主體來完成。新設(shè)的行政主體也可以再設(shè)立其他行政主體，并賦予特定的公共任務(wù)。比如，基于行政分權(quán)化的原則而發(fā)展出地方自治制度，基于行業(yè)自治的需要而發(fā)展出具有公法職能的行業(yè)公會，等等。國家以外的這些行政主體所為的行政活動，一般稱為“間接的國家行政”。雖然設(shè)立新行政主體的是“母行政主體”，被設(shè)立的新的行政主體是“子行政主體”，但雙方之間的關(guān)系并非如同上級行政機(jī)關(guān)與下級行政機(jī)關(guān)之間的隸屬關(guān)系，相反，子行政主體在托付的公共任務(wù)的范圍內(nèi)，有完全自主的權(quán)力，母行政主體不得替子行政主體決定和執(zhí)行，或者予以指揮。母行政主體對于子行政主體僅有法律監(jiān)督權(quán)。

　　行政主體主要是依公法而設(shè)立的組織體(國家和其他公法人)，但是在特定的條件下，國家也可以放棄自行執(zhí)行行政任務(wù)或者由其他公法組織執(zhí)行行政任務(wù)，而是授權(quán)私人(自然人或者私法人)在特定范圍內(nèi)行使公權(quán)力(被授權(quán)人在法律上獨立并自負(fù)其責(zé)地活動)，，還可以依照私法來設(shè)立私法人以完成行政任務(wù)，這些組織體可以被認(rèn)為是廣義的行政主體。不過，限于本文論題，本文不將此類私人作為行政主體的情形作為考察范圍。本文所稱的行政主體，也基本是狹義地使用，僅指依公法而設(shè)立的行政主體。

　　德國法上的公法人概念乃是繼受民法而來，最先是將國家解釋為公法人。到了19世紀(jì)中葉以后，隨著其他公法人的發(fā)展，公法人被區(qū)分為三種具體類型：公法社團(tuán)、公營造物和公法財團(tuán)。臺灣地區(qū)的行政法學(xué)界一般繼受了德國對公法人的三分法。