優(yōu)先原則，首先是指在行政規(guī)范等級體系中，無論是行政立法活動，還是其他行政行為，其規(guī)范效力都低于法律。也就是說，法律效力高于一切行政行為的效力。對此，我國《憲法》第5條明文規(guī)定：“一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)。”
行政主體行使行政職權(quán)，必須依據(jù)法律，按照法律所規(guī)定的范圍、條件、方式、步驟等進(jìn)行，不得逾越法定的邊界。行政法對行政具有絕對的支配性和拘束力。如我國《立法法》規(guī)定，行政立法必須以法律為依據(jù)，國務(wù)院根據(jù)憲法和法律制定行政法規(guī)；國務(wù)院各部、各委員會根據(jù)法律、行政法規(guī)制定規(guī)章；省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府，可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的地方性法規(guī)制定規(guī)章。這些規(guī)定都明確要求行政活動依據(jù)于法，體現(xiàn)了法律優(yōu)先原則的基本原理。
行政不得抵觸法，包括兩方面的含義：
(1)行政立法活動不得與法律相沖突。凡是存在沖突，有權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)該以上位階的法律為準(zhǔn)繩，撤銷相關(guān)的行政立法。對此，《憲法》已作了比較明確的規(guī)定：“國家維護(hù)社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)。一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸。”《立法法》也有類似的規(guī)定。
(2)行政執(zhí)法行為不得與行政法規(guī)范相沖突。如果行政執(zhí)法行為與行政法規(guī)范相抵觸，有權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)該依法宣布該行為無效，或撤銷該行政執(zhí)法行為。
法律優(yōu)先原則有其深刻的法理依據(jù)，這種法理依據(jù)是由法律效力淵源決定的，而法律效力淵源又是由其制定國家機(jī)關(guān)的級別和地位決定的。法律淵源是法學(xué)中的一個重要概念，法律淵源是指法律的來源或法律的形式，包括實(shí)質(zhì)意義上的淵源和形式意義上的淵源兩種形式。所謂實(shí)質(zhì)意義上的淵源，即法的真正來源、根源和法源，是指法產(chǎn)生的一定生產(chǎn)方式下的物質(zhì)生活條件。形式意義上的淵源即法學(xué)上通常所說的法的淵源。形式意義上的淵源，還可以分為直接淵源和間接淵源。直接淵源又稱為正式淵源或效力淵源，是指國家機(jī)關(guān)制定的具有各類規(guī)范性法律文件，依其效力不同分為憲法、法律(狹義)、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章五個層次見圖。憲法是全國人民代表大會通過的，是國家的根本法，它的制定和修改必須經(jīng)過特別的程序(三分之二以上多數(shù)通過)，并具有最高的法律效力，其下位法包括狹義的法律在內(nèi)所有法律形式，都不能與之相抵觸，否則無效。狹義的法律是全國人民代表大會和全國人大常委會制定的，其效力僅次于憲法，高于其它層次的法律。第三個層次是行政法規(guī)，是國務(wù)院制定的，其效力低于狹義的法律，而高于地方性法規(guī)。第四個層次是地方性法規(guī)，地方性法規(guī)是有立法權(quán)的地方人民代表大會及其常委會制定的，其效力低于行政法規(guī)，高于規(guī)章。第五個層次是規(guī)章，規(guī)章包括國務(wù)院部門規(guī)章和有立法權(quán)的地方政府規(guī)章。國務(wù)院部門規(guī)章與地方政府規(guī)章的效力相等，分別在各自的范圍內(nèi)有效。間接淵源，又稱為非正式意義上的淵源或非法定淵源，包括各種判例、習(xí)慣、宗教規(guī)則、法理學(xué)說、道德原則和規(guī)范等。由于現(xiàn)代行政的范圍極為廣泛，涉及國防、外交、經(jīng)濟(jì)、文化、教育、衛(wèi)生、體育、城鄉(xiāng)建設(shè)等各個方面，因而決定了行政法不僅調(diào)整范圍廣泛．而且數(shù)量眾多。具有關(guān)統(tǒng)計行政法占我國全部法律的80 以上，而在全部的行政法中政府規(guī)章所占的比例最多。
法律效力等級是如何形成的呢?從分析產(chǎn)生法律的制定機(jī)關(guān)的級別可以發(fā)現(xiàn)，所謂法律的效力等級是由制定該法律的國家機(jī)關(guān)的法律地位等級決定的。全國人民代表大會地位高于全國人民代表大會常務(wù)委員會，所以憲法的效力高于狹義的法律，全國人民代表大會常務(wù)委員會的地位高于國務(wù)院，所以狹義的法律高于行政法規(guī)，國務(wù)院的地位高于地方人民代表大會及其常務(wù)委員會，所以行政法規(guī)的效力高于地方性法規(guī)，地方人民代表大會及其常務(wù)委員會的地位高于同級的人民政府，所以地方性法規(guī)的效力高于地方政府規(guī)章。國務(wù)院工作部門與省級政府同一級別，所以國務(wù)院部門規(guī)章的效力與地方政府的效力相同。
如果兩個以上狹義的法律對同一事項作出不同的規(guī)定時，將如何適用呢?比如治安管理處罰法和行政處罰法，都屬于狹義的法律，又都屬于行政處罰方面的事項，在實(shí)踐如何適用呢?根據(jù)一般法和特別法的理論，優(yōu)先適用特別法，當(dāng)特別法沒有規(guī)定的時候，才適用一般法。所謂一般法是指對一般的人和事在不特別限定地區(qū)和期間內(nèi)有效的法律。特別法是對特別的人和事，在特別的地區(qū)和期間有效的法律。所以，行政處罰法是一般法，治安管理處罰法是特別法。當(dāng)公安機(jī)關(guān)處罰違反治安管理秩序的公民是優(yōu)先適用治安管理處罰法，當(dāng)治安管理處罰法沒有規(guī)定時適用行政處罰法。
優(yōu)先適用上位法，對于與上位法相抵觸的下位法不予適用，是法律優(yōu)先原則的基本要求和主要內(nèi)容，如上分析，法律優(yōu)先原則要求優(yōu)先適用狹義的法律，或者優(yōu)先適用上位法律。但是，在實(shí)際中，行政機(jī)關(guān)往往只要有法律依據(jù)，不考慮此依據(jù)是否與狹義的法律或上位法相抵觸，一概予以適用該法律依據(jù)，認(rèn)為是有法可依，于法有據(jù)。熟不知這是違法行政的表現(xiàn)，實(shí)際上違反了法律優(yōu)先原則。比如司法局對違紀(jì)的律師進(jìn)行行政處罰時，有三部法律對相關(guān)問題作除了規(guī)定：1996年《律師法》和1995年司法部《關(guān)于反對律師行業(yè)不正當(dāng)競爭行為的若干規(guī)定》及1996年《行政處罰法》。但是司法局如果依據(jù)司法部的《關(guān)于反對律師行業(yè)不正當(dāng)競爭行為的若干規(guī)定》對該律師作出責(zé)令暫執(zhí)業(yè)的行政處罰，就與《行政處罰法》相抵觸，因?yàn)椤缎姓幜P法》規(guī)定，國務(wù)院部委規(guī)章對行政處罰只有兩種設(shè)定權(quán)，一是警告，二是罰款．對于責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)的行政處罰規(guī)章無權(quán)設(shè)定，即行政處罰法頒布以后，由于司法部《關(guān)于反對律師行業(yè)不正當(dāng)競爭行為的若干規(guī)定》中可以對律師處以責(zé)令暫執(zhí)業(yè)的行政處罰，與狹義的法律相抵觸而失去了法律效力。那么如果司法局適用司法部的規(guī)章對律師處以責(zé)令暫停執(zhí)業(yè)的行政處罰，司法局違反了法律優(yōu)先原則，屬于適用法律法規(guī)錯誤，將被法院撤消其行政行為。
法律(狹義)、法規(guī)、規(guī)章屬于廣義的法律范疇，在法學(xué)理論上稱為規(guī)范性文件。而非規(guī)范性文件不屬于法律的范疇．是指沒有立法權(quán)的國家機(jī)關(guān)制定的，俗稱“紅頭文件”。是憲法賦予行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)。然而，在實(shí)踐中一些行政機(jī)關(guān)制定的“紅頭文件”違法的現(xiàn)象卻屢見不鮮，行政機(jī)關(guān)往往超越立法權(quán)限制定非規(guī)范性文件，使非規(guī)范性文件與法律相抵觸。但這種違法行為因形式的合法性而具有很大的欺騙性和隱蔽性，老百姓不知情，以為只要行政機(jī)關(guān)制定的文件就是合法的。這就需要行政機(jī)關(guān)主動地、自覺地遵守法律優(yōu)先原則，在制定非規(guī)范性文件是不能超越立法權(quán)限，不能行使由有立法權(quán)的國家機(jī)關(guān)享有的權(quán)限。
行政主體在適用法律時，必須正確適用每一個具體的法律條文，否則正確適用法律便無從談起。正確適用法律條文是法律優(yōu)先原則的具體運(yùn)用。在適用法律每個條文時要客觀、適度、科學(xué)。而不能作出過寬或過窄的理解或解釋。比如，福建省漁政部門根據(jù)《漁業(yè)法》的規(guī)定，對在禁漁期捕魚的漁民可以處以沒收漁具的規(guī)定，沒收了該漁民的魚船，該漁民不服告到省法院，省法院對此不能下正確的結(jié)論，請示最高法院，最高法院作出解釋，漁具不包括魚船。說明對法律條文理解的重要性。
同級規(guī)章相抵觸的情況是法律優(yōu)先適用的特殊現(xiàn)象，由于有立法權(quán)的行政機(jī)關(guān)數(shù)量較多以及各自的職權(quán)范圍不同，導(dǎo)致了行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)章相互抵觸的情況時有發(fā)生。在行政訴訟實(shí)踐中，法院遇到此種情況，要依據(jù)(行政訴訟法)的規(guī)定，交由制定規(guī)章的行政機(jī)關(guān)的共同上級行政機(jī)關(guān)裁決，裁決那一個規(guī)章有效。法院根據(jù)上級行政機(jī)關(guān)的裁決結(jié)果，作出判決。通過以上討論分析，在行政執(zhí)法或行政訴訟中，法律優(yōu)先原則是行政合法原則的主要表現(xiàn)，是現(xiàn)代行政法的基本要求。同時法律優(yōu)先原則是法律效力等級的本質(zhì)體現(xiàn)，也是國家法制統(tǒng)一的根本要求，實(shí)施法律優(yōu)先原則又會有利于國家法制的統(tǒng)一，維護(hù)國家法律的權(quán)威。因此，在行政法領(lǐng)域要認(rèn)真貫徹這一原則，作到依法行政，早日實(shí)現(xiàn)法治政府的目標(biāo)。
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