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抽象行政行為

抽象行政行為，是指行政機(jī)關(guān)針對(duì)不特定的對(duì)象，制定、發(fā)布能反復(fù)適用的行政規(guī)范性文件的行為。時(shí)下，抽象行政行為已成為各國(guó)政府進(jìn)行行政管理的一項(xiàng)重要手段。長(zhǎng)期以來(lái)，由于立法上一直將大部分抽象行政行為排除在司法審查的受案范圍之外，我國(guó)尚未建立起監(jiān)督抽象行政行為的有效機(jī)制。抽象行政行為作為具體行政行為的依據(jù)和指導(dǎo)，一旦違法造成的損害后果要比具體行政行為更嚴(yán)重，影響面更廣更深。因此，從體制機(jī)制上加強(qiáng)對(duì)抽象行政行為的監(jiān)督，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政，是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的必然要求。

抽象行政行為，是相對(duì)于具體行政行為的一個(gè)學(xué)術(shù)概念。帶有普遍性的觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為，抽象行政行為是指行政機(jī)關(guān)制定和發(fā)布普遍性行為規(guī)范的行為，其范圍包括行政立法行為和其他一般規(guī)范性文件的行為，具體是指制定行政法規(guī)、規(guī)章以及其他具有普遍約束力的決定、命令的行為。這一行政行為相對(duì)于行政機(jī)關(guān)針對(duì)某特定對(duì)象采取的行為，具有對(duì)象非特定性、效力的未來(lái)性和規(guī)范的反復(fù)適用性三個(gè)特征，因此被稱(chēng)為抽象行政行為。

抽象行政行為可以從動(dòng)態(tài)和靜態(tài)兩方面進(jìn)行考察分析。

從動(dòng)態(tài)方面看，抽象行政行為是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)針對(duì)不特定的人和不特定的事制定具有普遍約束力的行為規(guī)則的行為。

從靜態(tài)方面看，抽象行政行為是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)針對(duì)不特定的人和不特定的事制定的具有普遍約束力的行為規(guī)則，包括行政法規(guī)、行政規(guī)章和其他具有普遍約束力的決定、命令等。

時(shí)下有關(guān)行政機(jī)關(guān)制定抽象性規(guī)則的主要法律法規(guī)是，2000年發(fā)布的《立法法》，2001年發(fā)布的《行政法規(guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例）。

一，是國(guó)家行政機(jī)關(guān)實(shí)施

它不同于國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、軍事機(jī)關(guān)制定的法律、軍事法規(guī)和司法解釋，也不同于非政府組織制定的內(nèi)部規(guī)則。

第二，是一種制定規(guī)則的行為

它不同于處理具體行政事務(wù)的具體行政行為。

抽象行政行為的種類(lèi)，可以分為執(zhí)行性、補(bǔ)充性、自主性幾種。

執(zhí)行性的抽象行政行為，是指為執(zhí)行法律或者上位規(guī)則制定具體實(shí)施細(xì)則的行政行為，其特征是不創(chuàng)設(shè)新的權(quán)利義務(wù)。

補(bǔ)充性的抽象行政行為，是指根據(jù)法律或者上位規(guī)則規(guī)定的基本原則和基本制度，對(duì)原法律或者上位規(guī)則需要補(bǔ)充完善的事項(xiàng)作出規(guī)定的抽象行政行為，其特征是在基本原則和基本制度約束下創(chuàng)設(shè)一部分補(bǔ)充性的新的權(quán)利義務(wù)。

自主性的抽象行政行為，是指行政機(jī)關(guān)直接對(duì)法律或者上位規(guī)則尚未規(guī)定的事項(xiàng)，在根據(jù)憲法和組織法規(guī)定的管理權(quán)限內(nèi)，根據(jù)行政管理的實(shí)際需要自主創(chuàng)設(shè)權(quán)利義務(wù)的抽象行政行為。

抽象行政

行為與法律的關(guān)系是正確理解抽象行政行為性質(zhì)的要點(diǎn)。行政機(jī)關(guān)的主要職能是執(zhí)行法律，將人民代表機(jī)關(guān)制定的法律規(guī)定具體應(yīng)用到對(duì)行政事務(wù)的管理活動(dòng)中去。由于社會(huì)的發(fā)展和行政職能的變化，行政機(jī)關(guān)需要擁有制定行為規(guī)則的權(quán)力，以便實(shí)現(xiàn)其管理職能。盡管如此，由于行政機(jī)關(guān)對(duì)人民代表機(jī)關(guān)的從屬關(guān)系，行政機(jī)關(guān)制定的普遍性規(guī)則在本質(zhì)上仍然是對(duì)法律的執(zhí)行，抽象行政行為的合法性，主要取決于它與法律的一致性。

行政規(guī)則是抽象行政行為的活動(dòng)結(jié)果。行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章、地方政府規(guī)章和有普遍約束力的行政決定命令，構(gòu)成行政規(guī)則體系。行政規(guī)則的適用，是指上述行政規(guī)則在適用中的相互關(guān)系及其處理原則。作為一項(xiàng)重要原則，行政法規(guī)、規(guī)章不溯及既往，但為了更好地保護(hù)公民、法人和其他組織的權(quán)利和利益而做的特別規(guī)定除外。

效力等級(jí)

效力等級(jí)是處理行政規(guī)則相互關(guān)系的基礎(chǔ)。憲法具有最高的法律效力，行政法規(guī)、規(guī)章都不得同憲法相抵觸。法律的效力高于行政法規(guī)、規(guī)章。行政法規(guī)的效力高于地方性法規(guī)、規(guī)章。地方性法規(guī)的效力高于本級(jí)和下級(jí)地方政府規(guī)章。省、自治區(qū)的人民政府制定的規(guī)章的效力高于本行政區(qū)域內(nèi)的較大的市的人民政府制定的規(guī)章。部門(mén)規(guī)章之間、部門(mén)規(guī)章與地方政府規(guī)章之間具有同等效力，在各自的權(quán)限范圍內(nèi)施行。

規(guī)則沖突

1、同一機(jī)關(guān)制定的行政法規(guī)、規(guī)章，特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的，適用特別規(guī)定。

2、新的規(guī)定與舊的規(guī)定不一致的，適用新的規(guī)定。

3、行政法規(guī)之間對(duì)同一事項(xiàng)的新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定不一致，不能確定如何適用時(shí)，由國(guó)務(wù)院裁決。

4、地方性法規(guī)、規(guī)章之間不一致時(shí)，由有關(guān)機(jī)關(guān)依照下列規(guī)定的權(quán)限作出裁決：

⑴、地方性法規(guī)與部門(mén)規(guī)章之間對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定不一致，不能確定如何適用時(shí)，由國(guó)務(wù)院提出意見(jiàn)。國(guó)務(wù)院認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適用地方性法規(guī)的，應(yīng)當(dāng)決定在該地方適用地方性法規(guī)的規(guī)定；認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適用部門(mén)規(guī)章的，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)裁決。

⑵、部門(mén)規(guī)章之間、部門(mén)規(guī)章與地方政府規(guī)章之間對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定不一致時(shí)，由國(guó)務(wù)院裁決。

行政法規(guī)是國(guó)務(wù)院為領(lǐng)導(dǎo)和管理國(guó)家各項(xiàng)行政工作，根據(jù)憲法和法律，按照有關(guān)程序制定發(fā)布的政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科技、文化、外事等各類(lèi)法規(guī)的總稱(chēng)。

行政法規(guī)以憲法和法律為依據(jù)，其效力高于地方性法規(guī)、規(guī)章和有普遍約束力的行政決定、命令?，F(xiàn)行憲法第89條規(guī)定，制定行政法規(guī)是國(guó)務(wù)院的職權(quán)之一。1987年經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)公布的《行政法規(guī)制定程序暫行條例》，對(duì)于規(guī)范行政法規(guī)的制定起了積極作用。

2000年公布的《立法法》和2001年公布的《行政法規(guī)制定程序條例》，是時(shí)下規(guī)范行政法規(guī)制定行為的主要根據(jù)。影響行政法規(guī)法律效力的主要法律問(wèn)逝，是制定權(quán)限、制定程序和監(jiān)督程序。

制定權(quán)限

制定權(quán)限，是關(guān)于制定行政法規(guī)必須具備的雜件和可以對(duì)什么事項(xiàng)作出規(guī)定的制度。

在制定條件方面，國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)應(yīng)當(dāng)以憲法和法律為根據(jù)：為了解這里的“根據(jù)”原則，可以與地方人大制定地方性法規(guī)的情形進(jìn)行比較。省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委會(huì)根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)。因此，制定地方性法規(guī)的 前提條件是“不抵觸”上位規(guī)則原則。而國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)則必須以上位規(guī)則為根據(jù)，即所謂“根據(jù)”原則。這種憲法和法律的“根據(jù)”，既可以是憲法或者法律對(duì)具體事項(xiàng)的規(guī)定，也可以是憲法或者法律對(duì)有關(guān)事項(xiàng)的一般性規(guī)定。在行政法規(guī)的規(guī)定事項(xiàng)方面，有以下三個(gè)方面：

第一，執(zhí)行具體法律規(guī)定事項(xiàng)，即為執(zhí)行法律的規(guī)定需要制定行政法規(guī)的事項(xiàng)。例如，行政處罰法第63條規(guī)定：本法第46條罰款決定與罰款收繳分離的規(guī)定，由國(guó)務(wù)院制定具體實(shí)施辦法。為執(zhí)行行政處罰法的規(guī)定，1997年國(guó)務(wù)院公布了《罰款決定與罰款收繳分離實(shí)施辦法》的行政法規(guī)。

第二，實(shí)施憲法規(guī)定職權(quán)事項(xiàng)，即憲法第89條規(guī)定的國(guó)務(wù)院行政管理職權(quán)的事項(xiàng)。這里有兩點(diǎn)需要明確：首先，必須屬于 行政管理事項(xiàng)，行政法規(guī)不得規(guī)定其權(quán)限范圍以外的事項(xiàng)；其次，必須尊重全國(guó)人大及其常委會(huì)的專(zhuān)屬立法權(quán)，行政法規(guī)不得將屬于全國(guó)人大及其常委會(huì)的專(zhuān)屬立法事項(xiàng)納入自己的規(guī)定事項(xiàng)：

第三，全國(guó)人大授權(quán)事項(xiàng)。應(yīng)當(dāng)中全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定法律的事項(xiàng)，國(guó)務(wù)院可以根據(jù)全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的授權(quán)決定先制定行政法規(guī)。但是有關(guān)犯罪和刑罰、對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、司法制度等事項(xiàng)不得授權(quán)。授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)明確授權(quán)的目的和范圍。

對(duì)于授權(quán)法規(guī)，國(guó)務(wù)院負(fù)有幾項(xiàng)重要義務(wù)：嚴(yán)格按照授權(quán)目的和范圍行使授予的權(quán)力，不得將該權(quán)力轉(zhuǎn)授給其他機(jī)關(guān)。例如，不得將這一授權(quán)再轉(zhuǎn)授給予國(guó)務(wù)院部門(mén)制定規(guī)章。根據(jù)授權(quán)制定的法規(guī)應(yīng)當(dāng)報(bào)授權(quán)決定規(guī)定的機(jī)關(guān)備案，經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)，制定法律的條件成熟時(shí)，國(guó)務(wù)院應(yīng)當(dāng)及時(shí)提請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定法律。授權(quán)事項(xiàng)制定法律后，相應(yīng)授權(quán)即行終止。

制定環(huán)節(jié)

國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)，需要經(jīng)歷立項(xiàng)、起草、審查、決定與公布程序。

1、立項(xiàng)

立項(xiàng)是決定進(jìn)行行政法規(guī)制定工作的程序，它解決國(guó)務(wù)院是否應(yīng)當(dāng)就特定行政管理事務(wù)制定行政法規(guī)的問(wèn)題，是行政法規(guī)制定程序的第一個(gè)環(huán)節(jié)。行政事務(wù)復(fù)雜多變，哪些事情需要制定行政法規(guī)，在什么時(shí)間制定行政法規(guī)，需要對(duì)其必要性、可行性和及時(shí)性作出判斷，這就是立項(xiàng)要解決的問(wèn)題。

立項(xiàng)由國(guó)務(wù)院依職權(quán)決定，在程序上表現(xiàn)為年度立法計(jì)劃的編制和調(diào)整。國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)擬訂國(guó)務(wù)院年度立法工作計(jì)劃，報(bào)國(guó)務(wù)院審批。年度立法工作計(jì)劃在執(zhí)行中可以根據(jù)實(shí)際情況予以調(diào)憾。

列入行政法規(guī)立項(xiàng)的條件是：適應(yīng)改革、發(fā)展、穩(wěn)定的需要；有關(guān)的改革實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基本成熟；所要解決的問(wèn)題屬于國(guó)務(wù)院職權(quán)范圍并需要國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)的事項(xiàng)。

國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)有權(quán)報(bào)請(qǐng)立項(xiàng)，有關(guān)部門(mén)的立項(xiàng)申請(qǐng)是擬訂國(guó)務(wù)院年度立法工作計(jì)劃的重要根據(jù)。國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)的立項(xiàng)申請(qǐng)，應(yīng)當(dāng)說(shuō)明立法項(xiàng)目所要解決的主要問(wèn)題、依據(jù)的方針政策和擬確立的主要制度。立項(xiàng)申請(qǐng)應(yīng)當(dāng)在每年年初編制國(guó)務(wù)院年度立法工作計(jì)劃以前向國(guó)務(wù)院提出。

2、起草

起草是提出行政法規(guī)初期方案和草稿的程序，它是審查和決定程序的基礎(chǔ)。起草工作機(jī)構(gòu)。起草工作由國(guó)務(wù)院組織，可以通過(guò)年度立法工作計(jì)劃，確定為國(guó)務(wù)院的一個(gè)或者幾個(gè)部門(mén)承擔(dān)具體起草工作，也可以確定由國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)起草或者組織起草。

聽(tīng)取意見(jiàn)。行政法規(guī)在起草過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)廣泛聽(tīng)取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見(jiàn)。聽(tīng)取意見(jiàn)可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等多種形式。

工作協(xié)調(diào)。涉及其他部門(mén)的職責(zé)或者與其他部門(mén)關(guān)系緊密的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)與有關(guān)部門(mén)協(xié)商一致。經(jīng)過(guò)充分協(xié)商不能取得一致意見(jiàn)的，應(yīng)當(dāng)在上報(bào)行政法規(guī)草案送審稿時(shí)說(shuō)明情況和理由。

重大決策。起草部門(mén)對(duì)涉及有關(guān)管理體制、方針政策等需要國(guó)務(wù)院決策的重大問(wèn)題提出解決方案，報(bào)國(guó)務(wù)院決定。送審稿的報(bào)送。首先是送審稿的簽署。報(bào)送應(yīng)當(dāng)由起草部門(mén)主要負(fù)責(zé)人簽署。幾個(gè)部門(mén)共同起草的，應(yīng)當(dāng)由該幾個(gè)部門(mén)主要負(fù)責(zé)人共同簽署。其次是一并報(bào)送的事項(xiàng)，一并報(bào)送的包括說(shuō)明和有關(guān)材料。說(shuō)明的內(nèi)容是，立法的必要性，確立的主要制度，各方面對(duì)送審稿的主要問(wèn)題的不同意見(jiàn)，征求有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民意見(jiàn)的情況等作出說(shuō)明。有關(guān)材料主要包括國(guó)內(nèi)外的有關(guān)立法材料、調(diào)研報(bào)告、考察報(bào)告等。

3、審查

第一、審查機(jī)構(gòu)和審查內(nèi)容。審查的對(duì)象是報(bào)送國(guó)務(wù)院的送審稿，審查的目的和工作結(jié)果是在對(duì)送審稿修改的基礎(chǔ)上，形成行政法規(guī)草案和對(duì)草案的說(shuō)明。

負(fù)責(zé)審查的機(jī)構(gòu)是國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)。國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)的審查內(nèi)容有以下幾個(gè)方面：

⑴、是否符合憲法、法律的規(guī)定和國(guó)家的方針政策；

⑵、是否符合起草要求；

⑶、是否與有關(guān)行政法規(guī)協(xié)調(diào)、銜接；

⑷、是否正確處理有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民對(duì)送審稿主要問(wèn)題的意見(jiàn)；

⑸、其他需要審查的內(nèi)容。

第二、征求意見(jiàn)和協(xié)調(diào)意見(jiàn)。征求意見(jiàn)包括發(fā)送征求、社會(huì)公布、實(shí)地聽(tīng)取和會(huì)議聽(tīng)取意見(jiàn)與論證。

發(fā)送征求意見(jiàn)的對(duì)象，是國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)、地方人民政府，有關(guān)組織和專(zhuān)家。

社會(huì)公布，是重要的行政法規(guī)送審稿報(bào)經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，向社會(huì)公布，征求意見(jiàn)。

實(shí)地聽(tīng)取，是對(duì)行政法規(guī)送審稿涉及的主要問(wèn)題，到基層進(jìn)行實(shí)地調(diào)查研究，聽(tīng)取基層有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見(jiàn)。會(huì)議聽(tīng)取意見(jiàn)與論證，包括座談會(huì)、論證會(huì)和聽(tīng)證會(huì)。

座談會(huì)、論證會(huì)適用于重大、疑難問(wèn)題，由有關(guān)單位和專(zhuān)家參加的座談會(huì)和論證會(huì)，聽(tīng)取意見(jiàn)和研究論證。聽(tīng)證會(huì)適用于直接涉及公民、法人或者其他組織的切身利益的，聽(tīng)取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見(jiàn)。

協(xié)調(diào)意見(jiàn)，是對(duì)主要制度、方針政策、管理體制、權(quán)限分工等有不同意見(jiàn)的，由國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)，力求達(dá)成一致意見(jiàn)。不能達(dá)成一致意見(jiàn)的。將爭(zhēng)議的主要問(wèn)題、有關(guān)部門(mén)的意見(jiàn)以及國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)報(bào)國(guó)務(wù)院決定。

第三、審查處理。緩辦和退回。可以緩辦或者退回有關(guān)部門(mén)的情形是：制定行政法規(guī)的基本條件不成熟的；有關(guān)部門(mén)對(duì)送審稿規(guī)定的主要制度存在較大爭(zhēng)議的；起草部門(mén)未與有關(guān)部門(mén)協(xié)商的；上報(bào)送審稿有程序缺陷的。

形成草案。國(guó)務(wù)院法制部門(mén)在認(rèn)真研究各方面意見(jiàn)，與起草部門(mén)協(xié)商后，對(duì)行政法規(guī)送審稿進(jìn)行修改，形成行政法規(guī)草案和對(duì)草案的說(shuō)明。

提請(qǐng)審議：行政法規(guī)草案由國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)人提出提請(qǐng)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議的建議對(duì)調(diào)整范圍單一、各方面意見(jiàn)一致或者依據(jù)法律制定的配套行政法規(guī)草案，可以采取傳批方式，由國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)直接提請(qǐng)國(guó)務(wù)院審批。

4、決定與公布

第一、行政法規(guī)草案的審議和審批。行政法規(guī)草案由國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議，或者由國(guó)務(wù)院審批。國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議行政法規(guī)時(shí)，由國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)或者起草部門(mén)做說(shuō)明。

第二、行政法規(guī)的簽署公布。國(guó)務(wù)院對(duì)行政法規(guī)草案提出審議意見(jiàn)后，由國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)對(duì)行政法規(guī)草案進(jìn)行修改形成草案修改稿。報(bào)請(qǐng)總理簽署國(guó)務(wù)院令公布施行。簽署公布行政法規(guī)的國(guó)務(wù)院令應(yīng)當(dāng)載明該行政法規(guī)的施行日期。

行政法規(guī)的標(biāo)準(zhǔn)文本，是在國(guó)務(wù)院公報(bào)上刊登的文本。行政法規(guī)簽署公布后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)在國(guó)務(wù)院公報(bào)和在全國(guó)范圍內(nèi)發(fā)行的報(bào)紙上刊登。國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時(shí)匯編出版行政法規(guī)的國(guó)家正式版本。

第三、施行日期與備案。行政法規(guī)應(yīng)當(dāng)自公布之日起30日后施行。但是涉及國(guó)家安全、外匯匯率、貨幣政策的確定以及公布后不立即施行將有礙行政法規(guī)施行的，可以自公布之日起施行。

行政法規(guī)在公布后的10日內(nèi)由國(guó)務(wù)院辦公廳報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案。

5、解釋

第一、對(duì)于行政法規(guī)條文本身需要進(jìn)一步明確界限或者作出補(bǔ)充規(guī)定的解釋。有權(quán)向國(guó)務(wù)院提出行政法規(guī)解釋要求的，是國(guó)務(wù)院各部門(mén)和省、自治區(qū)、直轄市人民政府；國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)研究擬訂行政法規(guī)解釋草案，報(bào)國(guó)務(wù)院同意后，由國(guó)務(wù)院公扣或者山同務(wù)院授權(quán)國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)公布；行政法規(guī)的解釋與行政法規(guī)具有同等效力。

第二、屬于行政工作中具體應(yīng)用行政法規(guī)的問(wèn)題的解釋。省、自治區(qū)、直轄市人民政府法制機(jī)構(gòu)以及國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)法制機(jī)構(gòu)請(qǐng)求國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)解釋的，國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)可以研究答復(fù)。其中涉及重大問(wèn)題的，由國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)提出意見(jiàn)，報(bào)國(guó)務(wù)院同意后答復(fù)。

監(jiān)督環(huán)節(jié)

全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)撤銷(xiāo)同憲法和法律相抵觸的行政法規(guī)。行政法規(guī)有下列情形的，可以由有權(quán)機(jī)關(guān)予以改變或者撤銷(xiāo)：超越權(quán)限的；違反上位法規(guī)定的：違背法定程序的。提出的程序是：中央軍委、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)認(rèn)為行政法規(guī)同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國(guó)人大常委會(huì)書(shū)面提出進(jìn)行審查的要求，由常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)分送有關(guān)的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)進(jìn)行審查，提出意見(jiàn)。其他的國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民．認(rèn)為行政法規(guī)同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提出進(jìn)行審查的建議，由常委會(huì)的工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行研究，必要時(shí)送有關(guān)的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)進(jìn)行審查、提出意見(jiàn)。全國(guó)人大法律委員會(huì)和有關(guān)的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)審查認(rèn)為行政法規(guī)同憲法或者法律相抵觸而制定機(jī)關(guān)不予修改的，可以向委員長(zhǎng)會(huì)議提出書(shū)面審查意見(jiàn)和予以撤銷(xiāo)的議案，由委員長(zhǎng)會(huì)議決定是否提請(qǐng)常務(wù)委員會(huì)審議決定。

概念和原則

國(guó)務(wù)院部門(mén)規(guī)章，是指國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)，依法按照部門(mén)規(guī)章制定程序制定發(fā)布的行政規(guī)范性文件的總稱(chēng)。部門(mén)規(guī)章中的法律問(wèn)題，主要是制定機(jī)關(guān)、制定權(quán)限、制定程序和監(jiān)督程序。國(guó)務(wù)院部門(mén)的規(guī)章制定權(quán)：

首先源自于1982年現(xiàn)行憲法。憲法第90條規(guī)定、國(guó)務(wù)院各部、各委員會(huì)根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門(mén)的權(quán)限內(nèi)，發(fā)布命令、指示和規(guī)章。

《立法法》和2001年公布的《規(guī)章制定程序條例》、對(duì)國(guó)務(wù)院部門(mén)規(guī)章的制定機(jī)關(guān)、制定權(quán)限、制定程序和監(jiān)督程序作出了統(tǒng)一明確的規(guī)定。

在此之前的1990年國(guó)務(wù)院還發(fā)布了法規(guī)、規(guī)章備案規(guī)定。

制定規(guī)章需要遵循的基本原則是：一致性原則、權(quán)利保障原則、權(quán)力責(zé)任統(tǒng)一原則、體現(xiàn)改革精神原則、精簡(jiǎn)統(tǒng)一效率原則。這些原則不但適用于部門(mén)規(guī)章，也適用于地方政府規(guī)章。

一致性原則要求制定規(guī)章應(yīng)當(dāng)遵循立法法確定的立法原則，符合憲法、法律、行政法規(guī)和其他上位法的規(guī)定。

權(quán)利保障原則要求制定規(guī)章，應(yīng)當(dāng)切實(shí)保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，在規(guī)定其應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)規(guī)定其相應(yīng)的權(quán)利和保障權(quán)利實(shí)現(xiàn)的途徑。

權(quán)力責(zé)任統(tǒng)一原則的要求是，在賦予有關(guān)行政機(jī)關(guān)必要的職權(quán)的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)規(guī)定其行使職權(quán)的條件、程序和應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。

體現(xiàn)改革精神原則的要求是，科學(xué)規(guī)范行政行為，促進(jìn)政府職能向經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、社會(huì)管理和公共服務(wù)轉(zhuǎn)變。

精簡(jiǎn)統(tǒng)一效率的原則是，相同或者相近的職能應(yīng)當(dāng)規(guī)定山一個(gè)行政機(jī)關(guān)承擔(dān)，簡(jiǎn)化行政管理手續(xù)。

制定機(jī)關(guān)

根據(jù)立法法第71條的規(guī)定，國(guó)務(wù)院部門(mén)規(guī)章的制定機(jī)關(guān)是國(guó)務(wù)院各部、委員會(huì)、中國(guó)人民銀行、審計(jì)署和具有行政管理職能的直屬機(jī)構(gòu)。

這類(lèi)制定機(jī)關(guān)可以分為國(guó)務(wù)院組成部門(mén)和直屬機(jī)構(gòu)兩大類(lèi)。國(guó)務(wù)院部委和中國(guó)人民銀行、審計(jì)署是國(guó)務(wù)院組成部門(mén)，國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)是主管國(guó)務(wù)院某項(xiàng)專(zhuān)門(mén)業(yè)務(wù)的部門(mén)，如國(guó)家工商行政管理總局、海關(guān)總署、國(guó)家稅務(wù)總局、新聞出版署等重要行政管理部門(mén)。直屬機(jī)構(gòu)的數(shù)量和職能田各屆政府的機(jī)構(gòu)設(shè)立和法律的規(guī)定而有所不同，第九屆中央人民政府設(shè)置的直屬機(jī)構(gòu)共有17個(gè)。

制定部門(mén)規(guī)章的主體，還因?yàn)閱涡蟹傻?a href="/wiki/term-733.html" target="_blank">授權(quán)規(guī)定而出現(xiàn)。例如，1998年12月公布的證券法第179條規(guī)定，國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)之一，是依法制定有關(guān)證券市場(chǎng)監(jiān)督管理的規(guī)章，根據(jù)第九屆中央人民政府的管理職能配置和機(jī)構(gòu)設(shè)置，行使國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理職權(quán)的機(jī)構(gòu)是國(guó)務(wù)院的直屬事業(yè)單位中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)。對(duì)此，這里行使部門(mén)規(guī)章制定權(quán)的就是國(guó)務(wù)院的事業(yè)單位。

制定權(quán)限

根據(jù)《立法法》第71條的現(xiàn)定，部門(mén)規(guī)章規(guī)定的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)屬于執(zhí)行法律或者國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的事項(xiàng)。對(duì)此應(yīng)當(dāng)理解為，部門(mén)規(guī)章的制定權(quán)限，應(yīng)當(dāng)以法律或者國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令中對(duì)具體事項(xiàng)的規(guī)定為根據(jù)。

這就是說(shuō)，部門(mén)規(guī)章是執(zhí)行性或者補(bǔ)充性的行政規(guī)范，而不是自主性的行政規(guī)范。在缺乏法律、國(guó)務(wù)院<