土地利用年度計劃是根據(jù)土地利用總體規(guī)劃和國民經(jīng)濟發(fā)展計劃，對年度內(nèi)各項用地數(shù)量的具體安排（包括；新增建設(shè)用地量，土地開發(fā)整理補充耕地量和耕地保有量等的具體安排）。它是實施土地利用總體規(guī)劃的主要措施，是當年農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批、建設(shè)項目立項審查和用地審批、土地開發(fā)和土地管理的依據(jù)。
（一）嚴格依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，控制建設(shè)用地總量，保護耕地；
（二）以土地供應(yīng)引導需求，合理、有效利用土地；
（三）優(yōu)先保證國家重點建設(shè)項目和基礎(chǔ)設(shè)施項目用地；
（四）占用耕地與補充耕地相平衡；
（五）城鎮(zhèn)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤；
（六）保護和改善生態(tài)環(huán)境，保障土地的可持續(xù)利用。
第一條 為加強土地管理，實施土地利用總體規(guī)劃，控制建設(shè)用地總量，引導集約用地，切實保護耕地，保證社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國土地管理法實施條例》，制定本辦法。
第二條 土地利用年度計劃的編制、報批、執(zhí)行和監(jiān)督，適用本辦法。
第三條 本辦法所稱土地利用年度計劃，是指國家對計劃年度農(nóng)用地(含耕地，下同)轉(zhuǎn)用計劃指標、耕地保有量計劃指標和土地開發(fā)整理計劃指標等的具體安排。
第四條 土地利用年度計劃管理應(yīng)當遵循下列原則;
(一)嚴格依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，控制建設(shè)用地總量，保護耕地;
(二)以土地供應(yīng)引導需求，合理、有效利用土地;
(三)優(yōu)先保證國家重點建設(shè)項目和基礎(chǔ)設(shè)施項目用地。
(四)占用耕地與補充耕地相平衡;
(五)保護和改善生態(tài)環(huán)境，保障土地的可持續(xù)利用。
第五條 縣級以上地方人民政府土地行政主管部門會同有關(guān)部門，按照國土資源部的統(tǒng)一部署和控制指標，根據(jù)本行政區(qū)域土地利用總體規(guī)劃、國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃及土地利用的實際情況，提出本地下一年度的土地利用年度計劃建議，經(jīng)同級人民政府審查后，報上一級人民政府土地行政主管部門。
國務(wù)院批準的建設(shè)項目和國務(wù)院有關(guān)部門批準的道路、管線工程及大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目等使用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，由國務(wù)院有關(guān)部門以建設(shè)項目為單位，按照國土資源部管理和地方土地行政主管部門管理兩類提出下一年度的土地利用年度的計劃建議。計劃建議在報國土資源部的同時，應(yīng)當抄送項目擬使用土地所在地的省、自治區(qū)、直轄市土地行政主管部門。
下一年度的土地利用年度計劃建議，應(yīng)當于每年11月20日前報國土資源部。
第六條 國土資源部會同國務(wù)院有關(guān)部門，根據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、國家產(chǎn)業(yè)政策、全國土地利用總體規(guī)劃及建設(shè)用地和土地利用的實際情況，在各地和國務(wù)院有關(guān)部門提出的土地利用年度計劃建議的基礎(chǔ)上，綜合平衡，編制土地利用年度計劃，報國務(wù)院批準。
第七條 土地利用年度計劃應(yīng)當分別列出全國和省、自治區(qū)、直轄市以及由國務(wù)院批準土地利用總體規(guī)劃的城市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團的各項計劃指標。
第八條 編制的土地利用年度計劃應(yīng)當于上一年度12月10日前報國務(wù)院，經(jīng)批準后下達。
第九條 縣級以上地方人民政府土地行政主管部門應(yīng)當將上級下達的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計劃指標、耕地保有量計劃指標和土地開發(fā)整理計劃指標逐級分解，擬訂實施方案，經(jīng)同級人民政府批準后下達。
各地在擬訂實施方案時，可以根據(jù)當?shù)貙嶋H情況，增加若干控制指標。
［關(guān)鍵詞］土地利用年度計劃；統(tǒng)分結(jié)合；資產(chǎn)化管理
［摘要］土地利用年度計劃管理已經(jīng)成為土地參與宏觀調(diào)控的重要措施?，F(xiàn)階段土地利用年度計劃是統(tǒng)分結(jié)合的指令性無償分配管理模式，該模式存在土地利用計劃指標供不應(yīng)求和土地指標被低效使用甚至閑置的根本性矛盾。針對矛盾形成的原因，論文提出了完善的對策建議，即實現(xiàn)土地利用年度計劃從部門計劃向政府計劃的徹底轉(zhuǎn)變。
［中圖分類號］D035.5［文獻標識碼］A［文章編號］1006-0863（2011）04-0080-05
本文分析了土地利用年度計劃的作用，總結(jié)了我國土地利用年度計劃管理制度的演化過程，以省級市A市為例分析了土地利用年度計劃管理現(xiàn)行模式、取得的成績和存在的問題及原因，并提出相關(guān)對策建議。
一、土地利用年度計劃管理的概念和作用
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土地利用年度計劃是土地利用計劃的一種。所謂土地利用計劃，是指為了在未來一定時期充分發(fā)揮土地的功能，對土地資源的開發(fā)、利用、整治、保護等進行計劃，從而形成滿足土地利用目標的一系列行動方案。土地利用年度計劃就是指為實現(xiàn)一定的目標而制定的年度土地利用計劃。
（二）土地利用年度計劃管理的作用
土地利用年度計劃管理具有重要的作用：第一，它是宏觀調(diào)控的基本依據(jù)。自2003年以來，中國政府一直在運用金融、財政和土地政策來調(diào)控經(jīng)濟，但在不同的時期和條件下，三個調(diào)控政策的約束性不同，約束性大的政策就成為其他兩個政策制定的基本依據(jù)?，F(xiàn)階段土地成了社會發(fā)展最主要的瓶頸，土地是最重要的宏觀調(diào)控工具，是其他兩個宏觀調(diào)控手段的基礎(chǔ)。第二，是體現(xiàn)地區(qū)重要戰(zhàn)略的載體。土地利用計劃將國家和地方戰(zhàn)略具體化，通過適當形式向社會公布后會有效引導和穩(wěn)定社會投資者和消費者的預期。同時，通過法律法規(guī)、行政命令和市場管制，保證國家和地方戰(zhàn)略重點的實施。第三，是實現(xiàn)經(jīng)濟和社會和諧發(fā)展的重要措施。制定土地利用年度計劃時可通過對整體的綜合平衡，全面考慮局部和整體利益、經(jīng)濟和社會利益、個體和公眾利益、即時和長遠利益的矛盾，以促進社會和諧發(fā)展。第四，是促進土地節(jié)約集約利用的重要手段。土地利用年度計劃管理可以通過控制用地總量、設(shè)定具體的用地指標、制定嚴格的保障措施、建立科學的管理考核機制等方式來規(guī)范、引導、鼓勵土地使用者和管理者節(jié)約集約使用土地。第五，是降低違法違規(guī)用地的有效措施。［1］
二、土地利用年度計劃管理制度的演變
?。ㄒ唬?a href="/wiki/term-1380.html" target="_blank">建設(shè)用地“實報實銷”階段
該階段主要是計劃經(jīng)濟時期和改革開放的早期。當時土地的供求矛盾不突出，土地利用規(guī)劃的基礎(chǔ)技術(shù)比較差，沒有現(xiàn)代意義的土地利用年度計劃。對于新增建設(shè)用地實行劃撥制度，不做年度計劃。土地的行政劃撥并不是以土地利用計劃為前提，基本做法是先立項，項目列入固定資產(chǎn)投資計劃，經(jīng)過批準，再到土地管理部門申請用地，土地供給表現(xiàn)為有建設(shè)項目就上，用地“實報實銷”，無總量控制，也沒有結(jié)構(gòu)優(yōu)化。
（二）以耕地保護為主要目標的初步探索階段
該階段大致對應(yīng)1986-1999年。改革開放以來，中國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，建設(shè)項目占用耕地的速度也在加快。為了做到一保證吃飯、二保證建設(shè)的要求，國家土地管理局主要抓的一項工作就是實行建設(shè)用地計劃管理。1986 年3 月，中共中央、國務(wù)院在《關(guān)于加強土地管理，制止亂占耕地的通知》中規(guī)定“今后必須嚴格按照用地規(guī)劃、用地計劃和用地標準審批土地”，并先后專門針對此問題頒布了相關(guān)的法律文件。1998 年修訂的《中華人民共和國土地管理法》第24 條規(guī)定，“各級人民政府應(yīng)當加強土地利用計劃管理，實施建設(shè)用地總量控制。土地利用年度計劃，根據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、國家產(chǎn)業(yè)政策、土地利用總體規(guī)劃以及建設(shè)用地和土地利用的實際情況編制。土地利用年度計劃的編制審批程序與土地利用總體規(guī)劃的編制審批程序相同，一經(jīng)審批下達，必須嚴格執(zhí)行”。
（三）以耕地保護為主要目標的指導性管理階段
該階段是從1999年到2004年。國土資源部成立后，于1999 年發(fā)布了《土地利用年度計劃管理辦法》，使土地利用年度計劃管理具有了操作性。該階段的計劃管理比較寬松，其實是一種指導性的計劃管理。
（四）以耕地保護和土地參與宏觀調(diào)控為主要目標的指令性管理階段
2004 年10 月22日,國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》，提出對農(nóng)用地轉(zhuǎn)用年度計劃實行指令性管理、改進農(nóng)用地轉(zhuǎn)用年度計劃下達和考核辦法等。隨后國土資源部又下發(fā)了新的《土地利用年度計劃管理辦法》，該辦法與1999 年通過的《土地利用年度計劃管理辦法》相比，細化了農(nóng)用地轉(zhuǎn)用年度計劃。修訂的重點內(nèi)容主要集中在：一是對農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計劃指標實行分類設(shè)置和下達；二是對農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計劃實行指令性管理，并強調(diào)嚴格計劃執(zhí)行的法律效力；三是明確對計劃執(zhí)行情況進行考核。針對國民經(jīng)濟運行中存在的新開工項目數(shù)量多、規(guī)模大、固定資產(chǎn)投資增長過快的情況，國務(wù)院辦公廳于2006 年6 月13 日轉(zhuǎn)發(fā)了發(fā)展改革委、國土資源部、銀監(jiān)會《關(guān)于加強固定資產(chǎn)投資調(diào)控從嚴控制新開工項目的意見》（國辦發(fā)44號）。為進一步落實土地管理和耕地保護的責任制，國務(wù)院又于2006 年8月31日發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于加強土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》。2006 年12月，國土資源部修訂了《土地利用年度計劃管理辦法》。
這一階段的土地利用計劃管理突出表現(xiàn)出以下幾個特點：（1）從部門計劃到政府計劃。原來土地利用指標僅由土地部門分解，現(xiàn)在多個部門共同參與用地計劃的制定，同時也有更高層次的領(lǐng)導層參與討論土地利用計劃的編制和執(zhí)行；（2）從調(diào)控土地利用走向調(diào)控宏觀經(jīng)濟；（3）從單一的耕地指標走向多指標的綜合體系；（4）從指導性走向約束性和強制性；（5）土地利用計劃的地位越來越高，作用也越來越明顯，計劃制定和管理的科學性要求越來越高。
綜上，土地利用年度計劃管理呈現(xiàn)以下特點:（1）土地利用計劃從無到有；（2）土地利用計劃從大類計劃到大類與小類計劃相結(jié)合發(fā)展；（3）土地利用計劃從增量向增量和存量并重發(fā)展；（4）土地利用計劃從土地管理部門一家操作向以土地管理部門為主多家參與發(fā)展；（5）土地利用計劃管理目標從保護耕地向以保護耕地和參與宏觀調(diào)控并重發(fā)展；（6）土地利用計劃管理從重視量向量和質(zhì)并重發(fā)展，對土地的質(zhì)量、利用結(jié)構(gòu)、利用效率等質(zhì)的特征越來越重視；（7）土地利用年度計劃管理在不同法律之間的協(xié)調(diào)性越來越好，其龍頭作用得到明顯加強。
三、A市土地利用年度計劃管理的現(xiàn)行模式
A市目前的土地利用年度計劃管理是統(tǒng)分結(jié)合的指令性無償分配管理模式。指標分為市統(tǒng)籌和區(qū)縣分解兩部分，市統(tǒng)籌指標包括職能部門統(tǒng)籌指標和不可預見性市級預留指標。對指標的分配全部實行無償指令性分配。
?。ㄒ唬〢市土地利用年度計劃指標管理的基本過程
其基本的運作模式如圖1所示。第一步，年初國土資源部將用地年度計劃指標下達到A市；第二步，市國土資源管理部門組織市級幾個主要部門對下一年度的土地利用情況進行預測并申報用地總量；第三步，市國土資源管理部門組織有關(guān)市級主要部門論證下一年度的社會經(jīng)濟發(fā)展趨勢和用地情況，確定市統(tǒng)籌和區(qū)縣分解指標的比例。第一次下達的指標是各自計劃中的一部分；第四步，在中期檢查考核的基礎(chǔ)上，進行第二次指標的下達；第五步，年底國土部門對各市級部門和區(qū)縣未利用指標無償收回，或進行調(diào)劑，或被國土資源部無償收回。
圖1 A市土地利用年度計劃指標管理的運作模式
?。ǘ〢市土地利用年度計劃管理的基本流程
以2009年為例，土地利用年度計劃的下達與執(zhí)行的基本流程如表1所示。
?。ㄈ〢市土地利用年度計劃的指令性無償分配
以2010年為例，某市新增建設(shè)用地、土地整理開發(fā)補充耕地計劃分解表如表2所示。這些指標都是無償分解到有關(guān)部門和區(qū)縣。
（四）A市現(xiàn)行土地利用年度計劃管理模式的特點
1.土地利用年度計劃指標統(tǒng)分結(jié)合。該模式的“統(tǒng)”體現(xiàn)在以下方面：（1）由市有關(guān)職能部門分解得到一部分市級項目用地指標；（2）國土部門留了一部分用于市級項目的不可預測性的用地指標；（3）國土部門根據(jù)中期檢查，進行指標的統(tǒng)一調(diào)劑。該模式的“分”體現(xiàn)在以下方面：（1）市級用地指標主要分解到幾個重要職能部門；（2）各區(qū)縣的項目用地分解到各區(qū)縣。
2.指令性分配。該模式的“指令性”體現(xiàn)在以下方面：（1）在初次分配時，將所有的指標依據(jù)指令性計劃分配完；（2）在第二次分配時，依然將指標依據(jù)指令性計劃分配完；
3.行政分配。在指標的分配過程中，根據(jù)有關(guān)法規(guī)政策，運用行政手段進行分配，沒有借助市場機制。
4.無償分配。在第一、二次指標分配時，用行政管理手段無償分配，沒有引入經(jīng)濟手段。
5.供給缺乏彈性。以區(qū)縣為例，指標分解后幾乎再沒有調(diào)整的余地。體現(xiàn)在：一是如果指標不夠，沒有其他途徑獲得新增指標。二是如果所獲得的指標超過實際需要，也只能無償放棄或低效利用或再臨時編報項目使用。三是市統(tǒng)籌中留的不可預見性指標量小，而且不敢輕易用于調(diào)劑。四是到年底時即使全市有調(diào)劑指標，也已經(jīng)很難落實到項目。
(五)A市土地利用年度計劃管理取得的成績
1.形成了一套有效的運作機制和建立了“機器管人”的信息系統(tǒng)。A市建立了基于本市市情的土地利用年度計劃管理機制，并且基于這種制度和先進的信息系統(tǒng)優(yōu)勢建立了“機器管人”的信息審批支持系統(tǒng)。以區(qū)縣用地指標使用為例，其運作機制是：每年給各區(qū)縣的用地指標下達后，形成各區(qū)縣的用地指標庫，由國土部門的大機系統(tǒng)統(tǒng)一管理；每年區(qū)縣每次使用的指標，都自動從自己的指標庫中減去，如圖2所示；當自己庫存中的指標為零或不足時，機器會自動“報警”，而且關(guān)閉本次申請；本次申請因為沒有通過而不能拿到用地審批通過的簽單，不能使用土地。各區(qū)縣的指標不能隨便改動，指標一經(jīng)下達具有明顯的歷史記錄，任何人不經(jīng)一定程序的授權(quán)許可不能修改指標數(shù)據(jù)庫。這種嚴格的機器管人制度，使用地審批嚴格按照程序執(zhí)行、嚴格按照用地指標下達進行，并增加了審批的透明度和執(zhí)行的公正性。
圖2 A市某區(qū)（縣）用地申請審批流程
2.土地利用計劃管理成為土地參與宏觀調(diào)控的重要工具。自2003年國家提出土地參與宏觀調(diào)控以來，A市按照國家有關(guān)部門的規(guī)定進行了積極的探索，將土地利用計劃納入宏觀經(jīng)濟調(diào)控的范疇，土地利用計劃服務(wù)大局的力度在加大。土地利用年度計劃的編報和使用，緊密配合了國家和該市的綜合改革試驗和國土資源管理的改革創(chuàng)新，變過去單純的計劃指標管理為服務(wù)大局的管理。
3.保壓結(jié)合保障了社會經(jīng)濟的健康發(fā)展。土地利用計劃管理就是通過有效的管理方式使土地供應(yīng)能納入土地利用計劃調(diào)控的范圍。因此，既鼓勵有利使用，同時也控制土地出讓規(guī)模，使土地利用計劃的杠桿能對土地的供應(yīng)起作用，做到能放能收，在宏觀調(diào)控中起一定作用，并能真正體現(xiàn)把住土地“閘門”的作用。按保重點、分層次、保耕地、有利于整體效益的目標，分項目管理。土地利用計劃管理通過用地類型的比例調(diào)整和產(chǎn)業(yè)用地指南使用，實現(xiàn)了有保有壓的政策，保障了社會經(jīng)濟的健康發(fā)展，使“規(guī)劃是龍頭，計劃是閥門”真正得到體現(xiàn)。
4.通過土地利用年度計劃指標安排有效地提高了土地利用效率。通過指標安排，使土地管理部門更加有效地利用計劃手段促進了相關(guān)部門和區(qū)縣想方設(shè)法將有限的土地向高效益項目使用，提高了土地利用效率。
四、A市土地利用年度計劃管理存在的根本性矛盾和原因分析
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我們在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，A市土地利用年度計劃管理中存在以下根本性矛盾：一是土地利用計劃指標供不應(yīng)求；二是土地指標被低效使用甚至閑置。
土地利用計劃指標供不應(yīng)求表現(xiàn)在總量上和結(jié)構(gòu)上。一是從全市范圍來看，每年全市的用地指標嚴重不足，這已經(jīng)成為制約該市發(fā)展的重要瓶頸；二是部分區(qū)縣用地指標不足；三是部分產(chǎn)業(yè)用地指標不足；四是某一時間點指標供應(yīng)不足。土地指標被低效使用甚至閑置表現(xiàn)在總量和結(jié)構(gòu)上。一是從全市范圍來看，每年全市都存在用地指標被低效使用甚至閑置的現(xiàn)象，這不是哪個區(qū)縣的問題，而是各區(qū)縣普遍存在的問題；二是部分區(qū)縣用地指標被低效使用甚至閑置；三是部分產(chǎn)業(yè)土地被低效使用甚至閑置；四是某一時間點指標用不完。
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A市土地利用年度計劃管理存在根本性矛盾的原因有客觀原因和主觀原因?？陀^原因有：項目用地客觀上存在時間和空間上的非均衡性和不可預見性；影響項目用地的因素很多，有些是用地單位和管理單位難以準確把握的因素；用地項目調(diào)整關(guān)聯(lián)因素多，周期比較長等。但主觀上也存在一些問題，主要表現(xiàn)為：
1.指標的無償指令性分配。指標無償分配導致特別重視爭指標而不重視對現(xiàn)有存量指標的高效利用。
2.土地利用年度計劃指標的準確性和柔性不夠。突出表現(xiàn)為：一是指標的分解理論依據(jù)不足；二是指標一經(jīng)確定后優(yōu)化配置的機制不完備，剛性太強，柔性不足。
3.土地利用年度計劃指標考核未有效發(fā)揮作用。土地利用年度計劃指標使用好壞，都沒有得到有效的考核，也沒有轉(zhuǎn)變?yōu)橄乱荒甓鹊闹笜?，出現(xiàn)批而未供、供而未用等現(xiàn)象。用地單位只要爭取到指標，想方設(shè)法使用即可，即使低效使用，也使指標變成了現(xiàn)實，已經(jīng)留在了本行政區(qū)域內(nèi)或本行業(yè)，為以后的發(fā)展留下用地空間；實在用不完也沒有關(guān)系，年底用不完指標被收上去也比指標緊缺好。于是有關(guān)主體的主要精力放在爭指標上，而沒有通過有效利用指標解決土地的供求矛盾。各主體內(nèi)部既存在“哭指標不夠”，又存在“嚴重的土地被低效使用甚至浪費的現(xiàn)象”。
4.土地利用年度計劃與其他政策銜接還不完善。主要表現(xiàn)在：土地利用年度計劃與土地儲備計劃、土地供應(yīng)計劃管理的協(xié)調(diào)性系統(tǒng)性還不完善；土地利用年度計劃管理與土地利用規(guī)劃、城市規(guī)劃的銜接還有待于完善；土地利用年度計劃政策與相關(guān)政策銜接性有待提高。
5.區(qū)縣政府和公眾的參與程度有待進一步提高。在計劃編制階段，主要靠編制部門和咨詢機構(gòu)。在編制過程中邀請市級有關(guān)重要職能部門積極參與，這是非常好的。但區(qū)縣政府主要通過用地計劃申報參與，在最后的討論決策中沒有參加；尚缺乏公眾參與的環(huán)節(jié)與程序，公眾參與度低會影響計劃的公信力和計劃執(zhí)行的效果。
6.土地利用年度計劃編制和執(zhí)行的主體還不完善。傳統(tǒng)意義上的土地利用計劃，主要是有效控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的速度和規(guī)模，有效保護耕地和基本農(nóng)田，這一職能可以由國土部門單獨完成?，F(xiàn)在要求土地通過計劃參與宏觀調(diào)控，要求相關(guān)的重要部門必須配合編制土地利用規(guī)劃，編制后得到市政府及有關(guān)職能部門的認可，并將之作為其他計劃的重要組成部分和基礎(chǔ)。在這種情況下規(guī)劃和國土資源管理部門已經(jīng)難以獨立勝任該項工作。
7.土地利用計劃管理的手段不足。目前土地使用制度正在深化改革，各種計劃管理的調(diào)節(jié)手段還沒有完全形成，相互之間也不夠協(xié)調(diào)，還沒有形成一個有機聯(lián)系的統(tǒng)一體。另外，各種計劃調(diào)節(jié)手段缺乏明確的法律規(guī)范，計劃調(diào)節(jié)手段也缺乏權(quán)威性措施，土地利用計劃還沒有同其它經(jīng)濟措施相互配套，執(zhí)行土地利用計劃特別是土地整理開發(fā)計劃沒有相應(yīng)的資金計劃作保證，使土地利用計劃實質(zhì)上變成了一個軟約束的計劃。對土地利用活動大量增加并日趨復雜所產(chǎn)生的大量土地利用信息缺乏科學有效的處理與分析能力，大大影響了計劃管理的質(zhì)量，限制了土地利用計劃管理工作的發(fā)展與提高。
五、完善A市土地利用年度計劃的對策建議
為了解決上述矛盾，我們提出逐步實行指標的分類有償分配制度，即逐漸地將經(jīng)營性用地的指標資產(chǎn)化運作，同時市級政府采購區(qū)縣土地發(fā)展權(quán)，形成采購和分配的有償使用制度。為實現(xiàn)該目標，需要實現(xiàn)以下的制度創(chuàng)新：
?。ㄒ唬崿F(xiàn)土地利用年度計劃從部門計劃向政府計劃的徹底轉(zhuǎn)變
在某市級層面，要實現(xiàn)土地參與宏觀調(diào)控、實現(xiàn)土地利用年度計劃的指標分配、實現(xiàn)土地利用年度計劃指標的考核，必須將土地利用年度計劃納入市政府工作的重要內(nèi)容，才能協(xié)調(diào)市級各部門和各區(qū)縣，也才能使土地利用年度計劃考核真正落到實處。
?。ǘ┛茖W分配用地指標
首先，科學確定統(tǒng)分比例。某市統(tǒng)一的用地指標由兩部分構(gòu)成：一是市級重點項目用地指標，具體由市級有關(guān)職能部門來管理使用；二是對不可預見性預留用地指標，由規(guī)劃和國土資源管理局來管理使用。總體的原則是：優(yōu)先確保市級項目。市級項目越多、越大，統(tǒng)的比例越高。其次，科學確定土地利用年度計劃初次分配中市級統(tǒng)籌指標在各部門間的分配。再次，科學確定區(qū)縣土地利用年度計劃初次分配指標的構(gòu)成比例。
?。ㄈ┰囆型恋乩媚甓扔媱澲笜说?a href="/wiki/term-784.html" target="_blank">資產(chǎn)化分類管理
土地利用年度計劃指標的資產(chǎn)化分類管理就是將部分土地利用年度計劃指標實行無償分配，部分指標實行有償分配。土地利用年度計劃指標的資產(chǎn)化分類管理有其必要性。因為國土資源部要求探索新增建設(shè)用地計劃基礎(chǔ)指標的有償調(diào)劑；土地利用年度計劃指標資產(chǎn)化分類管理是解決爭奪指標的重要措施；土地利用年度計劃指標的資產(chǎn)化是解決用地指標與補充耕地地域分異的需要；土地利用年度計劃指標資產(chǎn)化也是土地資產(chǎn)化的必然和可能；有些地方也在進行土地利用年度計劃指標的市場化調(diào)劑試點［2］；土地利用年度計劃發(fā)展權(quán)指標的市場化的實質(zhì)是國外的土地發(fā)展權(quán)利的轉(zhuǎn)移（Transferrable Development Rights）。［3］土地利用年度計劃指標資產(chǎn)化管理要遵循以下原則：與統(tǒng)分結(jié)合體制相適應(yīng)的原則、體現(xiàn)差別化管理的原則、公平優(yōu)先兼顧效率原則、漸進性原則。
（四）建立土地利用年度計劃指標采購制度
第一要探索土地利用年度計劃指標的采購機制。市政府采購土地利用指標的價格不得低于整理復墾耕地的價格。因為一般建設(shè)用地的條件都比新增耕地的條件好，根據(jù)級差地租理論，其應(yīng)該高于新增耕地的成本。第二是采購的指標與當年本區(qū)縣擬使用的新增建設(shè)用地的面積基本對應(yīng)，因為采購的指標主要用于本區(qū)縣的項目（包括國家級項目、市級項目和區(qū)縣級項目）。第三是全市采購的數(shù)量以國家下達的新增建設(shè)用地總量為準，不主張超前采購。第四是采購的價格逐步市場化。第五是采購時的指標不應(yīng)該分用途。不能讓供地方因為用途的不同而低價供給土地，應(yīng)該使其獲得公平的供地收益。
?。ㄎ澹┙⒔∪恋乩媚甓扔媱澘己吮O(jiān)管制度
建立對土地利用年度計劃的考核監(jiān)管制度，是《土地利用年度計劃管理辦法》的要求，也是下一年度計劃編制的依據(jù)，同時也是加強土地宏觀調(diào)控效率和加強監(jiān)督管理的需要，是積累長期趨勢分析數(shù)據(jù)的需要?？己思性谛略?a href="/wiki/term-1380.html" target="_blank">建設(shè)用地量和土地開發(fā)整理補充耕地量考核。新增建設(shè)用地計劃指標實行指令性管理，不得突破。土地開發(fā)整理補充耕地應(yīng)當不低于土地開發(fā)整理計劃確定的指標?？己朔譃樵露取⒓径?、中期和年度考核。要加強土地利用年度計劃執(zhí)行考核結(jié)果的應(yīng)用。通過考核促進下一年度計劃的有效實施。
（六）加大土地利用年度計劃指標制定中的公眾參與
實現(xiàn)公眾參與主要應(yīng)做到：土地利用年度計劃制訂過程中，由市政府組織有關(guān)部門進行工作，擴大該項工作的部門參與度；吸收區(qū)縣人民政府參與討論；吸收獨立性的專家參與；吸收其他社會公眾參與。通過參與，使土地利用計劃的制訂更加科學；通過參與，使公眾對其有更好的理解；通過參與，使公眾對土地利用計劃管理更好地實施監(jiān)督。
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