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農(nóng)用地

一、概念

農(nóng)用地，用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、園地、林地、牧草地、其他農(nóng)用地等。

二、設(shè)施農(nóng)用地管理政策

設(shè)施農(nóng)用地近年來備受關(guān)注，它的定義與界定也常被人混淆，政府為規(guī)范設(shè)施農(nóng)用地的管理，也出臺了《通知》，進(jìn)一步明確設(shè)施農(nóng)用地的界定與加強對設(shè)施農(nóng)用地的扶持。怎么申請設(shè)施農(nóng)用地，需要哪些條件，哪些行為容易觸碰違法的地雷.

三、保護(hù)農(nóng)用地的具體規(guī)定

首先，非農(nóng)業(yè)建設(shè)必須節(jié)約使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。禁止占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等。

　　禁止占用基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚。

　　禁止任何單位和個人閑置、荒蕪耕地。已經(jīng)辦理審批手續(xù)的非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地，一年內(nèi)不用而又可以耕種并收獲的，應(yīng)當(dāng)由原耕種該幅耕地的集體或者個人恢復(fù)耕種，也可以由用地單位組織耕種；一年以上未動工建設(shè)的，應(yīng)當(dāng)按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納閑置費；連續(xù)兩年未使用的，經(jīng)原批準(zhǔn)機關(guān)批準(zhǔn)，由縣級以上人民政府無償收回用地單位的土地使用權(quán)；該幅土地原為農(nóng)民集體所有的，應(yīng)當(dāng)交由原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織恢復(fù)耕種。

　　承包經(jīng)營耕地的單位或者個人連續(xù)兩年棄耕拋荒的，原發(fā)包單位應(yīng)當(dāng)終止承包合同，收回發(fā)包的耕地。

　　其次，國家鼓勵單位和個人按照土地利用總體規(guī)劃，在保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，開發(fā)未利用的土地；適宜開發(fā)為農(nóng)用地的應(yīng)當(dāng)優(yōu)先開發(fā)成農(nóng)用地。

　　開墾未利用的土地，必須經(jīng)過科學(xué)論證和評估，在土地利用總體規(guī)劃劃定的可開墾的區(qū)域內(nèi)，經(jīng)依法批準(zhǔn)后進(jìn)行。禁止毀壞森林、草原開墾耕地，禁止圍湖造田和侵占江河灘地。根據(jù)土地利用總體規(guī)劃，對破壞生態(tài)環(huán)境開墾、圍墾的土地，有計劃有步驟地退耕還林、還牧、還湖。

　　開發(fā)未確定使用權(quán)的國有荒山、荒地、荒灘從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)的，經(jīng)縣級以上人民政府依法批準(zhǔn)，可以確定給開發(fā)單位或者個人長期使用。

　　最后，國家鼓勵土地整理?？h、鄉(xiāng)〔鎮(zhèn))人民政府應(yīng)當(dāng)組織農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，按照土地利用總體規(guī)劃，對田、水、路、林、村綜合整治，提高耕地質(zhì)量，增加有效耕地面積，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境。

地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，改造中、低產(chǎn)田，整治閑散地和廢棄地。因挖損、塌陷、壓占等造成土地破壞，用地單位和個人應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定負(fù)責(zé)復(fù)墾；沒有條件復(fù)墾或者復(fù)墾不符合要求的，應(yīng)當(dāng)繳納土地復(fù)墾費，專項用于土地復(fù)墾。復(fù)墾的土地應(yīng)當(dāng)優(yōu)先用于農(nóng)業(yè)。

四、文章賞析

我國農(nóng)用地流轉(zhuǎn)問題與對策研究

　摘要：我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營是一定歷史條件下的產(chǎn)物，農(nóng)用地不具有流動性與市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不相適應(yīng)。農(nóng)用地流轉(zhuǎn)是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢。農(nóng)用地的流轉(zhuǎn)有效地促進(jìn)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，是優(yōu)化土地資源配置。實現(xiàn)農(nóng)用地規(guī)模經(jīng)營與集約經(jīng)營的有效途徑。分析農(nóng)用地流轉(zhuǎn)模式與機制，規(guī)范集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)對科學(xué)合理地配置農(nóng)用土地資源，實現(xiàn)土地的有效利用，提高土地的經(jīng)濟(jì)效益，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)持續(xù)健康發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義。

　　關(guān)鍵詞：農(nóng)用地；流轉(zhuǎn)；所有權(quán)；使用權(quán)

　　一、農(nóng)用地流轉(zhuǎn)的意義

　　　　我國《憲法》明確規(guī)定，農(nóng)用地的所有權(quán)只能歸國家或集體所有，因此，我國的農(nóng)用地流轉(zhuǎn)包括農(nóng)用地所有權(quán)通過征用或買賣從集體向國家以及在集體之間的轉(zhuǎn)移和農(nóng)用地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓和流通。

　　隨著我國生產(chǎn)力的發(fā)展和人口的增加，為改善生態(tài)環(huán)境、優(yōu)化土地資源配置、提高土地利用率、促進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整以及促進(jìn)農(nóng)民增收和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營與集約經(jīng)營，對農(nóng)用地使用制度提出了更高的要求。我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營是一定歷史條件下的產(chǎn)物，農(nóng)用地不具有流動性，這是與市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不相適應(yīng)的，也不適應(yīng)農(nóng)業(yè)資源的優(yōu)化配置，農(nóng)用地流轉(zhuǎn)是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢。因此，分析農(nóng)用地流轉(zhuǎn)模式與機制，規(guī)范集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)對科學(xué)合理地配置農(nóng)用土地資源，實現(xiàn)土地的有效利用，提高土地的經(jīng)濟(jì)效益，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)持續(xù)健康發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義。

　　二、我國農(nóng)用地流轉(zhuǎn)的形式

　　在實踐中農(nóng)用地流轉(zhuǎn)的形式各種各樣，本文根據(jù)其法律特征將農(nóng)用地流轉(zhuǎn)形式劃分為農(nóng)用地所有權(quán)流轉(zhuǎn)和使用權(quán)流轉(zhuǎn)兩種形式。

　　農(nóng)用地所有權(quán)流轉(zhuǎn)包括國家征用和買賣兩種形式。征用足指國家依據(jù)有關(guān)法規(guī)賦予的農(nóng)用地征用權(quán)，對公共事業(yè)性用地向集體征用，實現(xiàn)農(nóng)用地所有權(quán)與使用權(quán)同時轉(zhuǎn)移，并向集體支付一定的征地補償費。買賣是指集體經(jīng)濟(jì)組織在堅持土地公有制的基礎(chǔ)上，將農(nóng)用地所有權(quán)轉(zhuǎn)移給國家或其他集體經(jīng)濟(jì)組織的行為，它是順應(yīng)市場主體平等要求，以土地市場價格方式參與交易，分為國家購買與集體購買兩種。國家經(jīng)營性使用農(nóng)用地，應(yīng)由國家向集體購買而不宜征用。

　　農(nóng)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)有出讓和轉(zhuǎn)讓兩種形式。農(nóng)用地使用權(quán)出讓是農(nóng)用地所有者將農(nóng)用地使用權(quán)在一定期限內(nèi)有償出讓給農(nóng)用地使用者，是農(nóng)用地所有者同農(nóng)用地使用者之間的流轉(zhuǎn)，包括出讓、出租、發(fā)包等多種形式。農(nóng)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓是農(nóng)用地使用權(quán)的橫向轉(zhuǎn)移，是農(nóng)用地使用者將農(nóng)用地使用權(quán)再次轉(zhuǎn)移給其他農(nóng)用地使用者形成的農(nóng)用地流轉(zhuǎn)，是一種土地使用者與土地使用者之間發(fā)生的流轉(zhuǎn)關(guān)系，包括轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)租、股份合作制、抵押、繼承等多種形式。

　　三、我國農(nóng)用地流轉(zhuǎn)中存在的主要問題

　　1、農(nóng)戶在農(nóng)用地流轉(zhuǎn)中主體地位得不到保證

　　《土地管理法》中明確規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會經(jīng)營、管理”，明確指出農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體是農(nóng)民集體，但沒有明確規(guī)定誰真正代表集體。集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會都認(rèn)為自身有充當(dāng)主體的資格，都能在集體土地流轉(zhuǎn)中行使權(quán)力，導(dǎo)致農(nóng)用地所有權(quán)虛設(shè)、“責(zé)、權(quán)、利”不清、農(nóng)民合法權(quán)益得不到落實和保證。有些地方政府利用行政手段強制征地或強買集體所有土地，使集體及農(nóng)戶處于被動地位，權(quán)益受侵犯，農(nóng)民在土地使用流轉(zhuǎn)中的主體地位得不到保證。

　　2、缺乏有效相關(guān)中介服務(wù)組織

　　土地流轉(zhuǎn)中的中介組織是指在引導(dǎo)農(nóng)戶進(jìn)入市場過程中，向農(nóng)戶提供生產(chǎn)性服務(wù)、流通性服務(wù)以及金融性服務(wù)的市場中介組織。其具體形式有土地信托服務(wù)中心、土地信托服務(wù)站、土地銀行、土地流轉(zhuǎn)協(xié)會以及農(nóng)用地分等定級與估價機構(gòu)等。目前，我國農(nóng)用地流轉(zhuǎn)過程中的中介組織還處于起步階段，數(shù)量較少，區(qū)域分布不均，結(jié)構(gòu)和功能不完善，職能缺失現(xiàn)象嚴(yán)重。許多土地流轉(zhuǎn)的中介組織的運作方式明顯帶有行政色彩，影響了土地流轉(zhuǎn)市場的正常發(fā)育和發(fā)展。

　　3、農(nóng)用地流轉(zhuǎn)市場發(fā)育不完善

　　農(nóng)村土地資源市場化配置，是社會主義市場經(jīng)濟(jì)的客觀要求，對完善農(nóng)村土地制度，促進(jìn)農(nóng)村社會的轉(zhuǎn)型和整個社會進(jìn)步具有十分深遠(yuǎn)的意義。但目前我國農(nóng)用地市場處于形成的初級階段，發(fā)育滯后，還沒有形成完善的市場體系，市場對土地資源配置的基礎(chǔ)性作用發(fā)揮還不充分。市場發(fā)育水平地域差異大，競爭不足，價格機制不能充分發(fā)揮作用。

　　4、相關(guān)法律法規(guī)不健全，政府對農(nóng)用地流轉(zhuǎn)缺乏有效監(jiān)管

　　與我國《中華人民共和國土地法》和《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》相配套的農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)相關(guān)的地方性立法目前還不健全，致使農(nóng)用地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的問題與糾紛的解決缺乏法律依據(jù)。農(nóng)用地流轉(zhuǎn)市場不規(guī)范也與農(nóng)用地制度不完善、農(nóng)用地交易規(guī)則等方面的法律法規(guī)體系不健全有直接關(guān)系。政府對農(nóng)用地缺乏有效監(jiān)管，土地交易隱形市場活躍、運用行政手段強制流轉(zhuǎn)、隨意轉(zhuǎn)變農(nóng)用地用途、撂荒閑置等現(xiàn)象嚴(yán)重。四、完善農(nóng)用地流轉(zhuǎn)制度的對策

　　1、構(gòu)建農(nóng)用地流轉(zhuǎn)制度的基本原則

　　黨的十七大明確提出要堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度，穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系，按照依法自愿有償原則，健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，有條件的地方可以發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。農(nóng)用地流轉(zhuǎn)必須嚴(yán)格遵守以下基本原則：

　　(1)依法原則

　　土地流轉(zhuǎn)必須符合相關(guān)法律法規(guī)、土地利用總體規(guī)劃和基本農(nóng)田保護(hù)規(guī)劃，不得隨意改變農(nóng)用地用途、撂荒或進(jìn)行掠奪性經(jīng)營，確需改變土地生產(chǎn)用途的，應(yīng)依法報批。同時規(guī)范土地流轉(zhuǎn)合同，制定各種流轉(zhuǎn)合同樣本，力求流轉(zhuǎn)手續(xù)合法；規(guī)范，并依法保證合同各方嚴(yán)格履行合同。

　　(2)自愿、互利原則

　　要充分尊重流轉(zhuǎn)雙方當(dāng)事人的意愿，特別要尊重農(nóng)民的自主權(quán)，嚴(yán)禁任何形式的強迫命令。土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)包、租賃費，應(yīng)由農(nóng)戶與受讓方或承租方協(xié)商確定，并全部歸具有土地承包權(quán)的農(nóng)民所有，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府及村、社集體經(jīng)濟(jì)組織和任何個人不得侵占、截留。

　　(3)土地資源可持續(xù)利用原則

　　農(nóng)用地流轉(zhuǎn)必須堅持土地資源可持續(xù)利用的原則，通過調(diào)整土地資源的利用結(jié)構(gòu)，優(yōu)化土地資源配置、提高土地利用率，實現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用。

　　(4)經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)效益兼顧原則

　　農(nóng)用地流轉(zhuǎn)的目的是優(yōu)化土地資源配置，通過農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整實現(xiàn)農(nóng)民增收與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但決不能急功近利，只考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展而忽視社會與生態(tài)效益的協(xié)調(diào)。

　　(5)以市場為中心原則

　　農(nóng)用地流轉(zhuǎn)必須堅持以市場為主導(dǎo)的原則，引入市場競爭機制，減少行政干預(yù)，切實保障集體及農(nóng)戶的主體地位與合法權(quán)益。

　　2、完善農(nóng)用地流轉(zhuǎn)制度的對策

　　(1)建立農(nóng)村社會保障體系

　　一方面在農(nóng)村通過建立與完善農(nóng)村合作醫(yī)療制度、最低生活保障制度、農(nóng)村養(yǎng)老保險制度等等社會保障體系，減小農(nóng)民對農(nóng)用地的依賴性，使一部分有能力外出創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民從土地中解脫出來，為農(nóng)用地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件；另一方面在城市要逐步建立務(wù)工農(nóng)民社會保障制度，加快解決農(nóng)民工的子女上學(xué)、工傷、醫(yī)療和養(yǎng)老保障等問題，解決進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的后顧之憂，使其所經(jīng)營的農(nóng)用地能夠進(jìn)入農(nóng)用地流轉(zhuǎn)市場。

　　(2)加強相關(guān)中介服務(wù)組織機構(gòu)建設(shè)

　　中介服務(wù)組織在農(nóng)用地的供給與需求之間起著媒介和橋梁作用，其職能是做好土地流轉(zhuǎn)的各項服務(wù)工作，包括土地流轉(zhuǎn)規(guī)劃、農(nóng)用地定級與估價、收集發(fā)布土地供求信息、項目推介、流轉(zhuǎn)程序、指導(dǎo)和協(xié)助辦理土地流轉(zhuǎn)手續(xù)、檔案保存以及調(diào)解處理各方關(guān)系。要積極營造中介機構(gòu)健康發(fā)展的良好氛圍，引導(dǎo)中介機構(gòu)合法誠信服務(wù)；大力培育和發(fā)展中介服務(wù)組織，加快中介機構(gòu)行業(yè)協(xié)會建設(shè)；加快信息化建設(shè)，構(gòu)筑中介機構(gòu)信息平臺。

　　(3)完善農(nóng)用地流轉(zhuǎn)市場

　　完善農(nóng)用地流轉(zhuǎn)市場首先要明確各產(chǎn)權(quán)主體關(guān)系。權(quán)利和義務(wù)界定清晰，使轉(zhuǎn)出與轉(zhuǎn)入雙方明確交易的農(nóng)用地的產(chǎn)權(quán)狀況；其次要規(guī)范農(nóng)用地市場流轉(zhuǎn)的程序，加強交易的管理，但政府部門在管理農(nóng)用地市場流轉(zhuǎn)過程中應(yīng)注意簡化程序，規(guī)范收費制度，避免導(dǎo)致農(nóng)民負(fù)擔(dān)的進(jìn)一步加重；第三要搞好農(nóng)用地分等定級和價格評估工作，客觀、公正地評估出土地等級和市場價格，為農(nóng)用地市場流轉(zhuǎn)雙方的公平交易提供科學(xué)依據(jù)，也為政府加強對農(nóng)用地市場價格管理奠定科學(xué)基礎(chǔ)；最后要實施多種農(nóng)用地流轉(zhuǎn)形式、拓寬市場流轉(zhuǎn)渠道，逐步放開農(nóng)用地流轉(zhuǎn)市場。

　　(4)健全農(nóng)用地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律法規(guī)

　　政府、人大等有關(guān)部門要建立健全農(nóng)用地制度、農(nóng)用地交易規(guī)則等方面的法律法規(guī)體系，積極推動和正確引導(dǎo)農(nóng)用地資源配置方式由以計劃為主向以市場為主的轉(zhuǎn)變，指導(dǎo)農(nóng)用地流轉(zhuǎn)合同的訂立，妥善調(diào)解和處理農(nóng)用土地流轉(zhuǎn)糾紛。用法律手段制止亂占濫用耕地和撂荒行為發(fā)生，控制非農(nóng)用地規(guī)模，防范土地利用結(jié)構(gòu)的宏觀失調(diào)與土地流轉(zhuǎn)格局的變形，保證農(nóng)用地流轉(zhuǎn)市場健康有序發(fā)展。