基本含義
廣義土地整理一般可分為兩大類，即農(nóng)地整理與市地整理。根據(jù)我國國情，現(xiàn)階段土地整理的重點(diǎn)在農(nóng)村地區(qū)。土地整理的主要內(nèi)容包括：（1）調(diào)整農(nóng)地結(jié)構(gòu)，歸并零散地塊；（2）平整土地，改良土壤；（3）道路、林網(wǎng)、溝渠等綜合建設(shè)；（4）歸并農(nóng)村居民點(diǎn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)用地等；（5）復(fù)墾廢棄土地；（6）劃定地界，確定權(quán)屬；（7）改善環(huán)境，維護(hù)生態(tài)平衡。
狹義土地整理指農(nóng)地整理，土地整理包含土地開發(fā)、土地復(fù)墾。即在一定地域范圍內(nèi)，按照土地利用計(jì)劃和土地利用的要求，采取行政，經(jīng)濟(jì)，法律和工程技術(shù)手段，調(diào)整土地利用和社會經(jīng)濟(jì)關(guān)系，改善土地利用結(jié)構(gòu)，科學(xué)規(guī)劃，合理布局，綜合開發(fā)，增加可利用土地?cái)?shù)量，提高土地的利用率和產(chǎn)出率，確保經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境三大效率的良性循環(huán)。
國土資源部于2003年發(fā)布的《全國土地開發(fā)整理規(guī)劃（2001－2010）》指出，“土地開發(fā)整理”包含土地整理、土地復(fù)墾和土地開發(fā)三項(xiàng)內(nèi)容。
這三項(xiàng)內(nèi)容的分類主要是依據(jù)其實(shí)施的側(cè)重點(diǎn)不同，下面進(jìn)行簡單描述。
土地整理是指采用工程、生物等措施，對田、水、路、林、村進(jìn)行綜合整治，增加有效耕地面積，提高土地質(zhì)量和利用效率，改善生產(chǎn)、生活條件和生態(tài)環(huán)境的活動。主要內(nèi)容有1.采用工程生物措施平整土地，歸并零散地塊，修筑梯田，整治養(yǎng)殖水面，規(guī)整農(nóng)村居民點(diǎn)用地；2.建設(shè)道路、機(jī)井、溝渠、護(hù)坡防護(hù)林等農(nóng)田和農(nóng)業(yè)配套工程；3.治理沙化地、鹽堿地、污染土地、改良土壤、恢復(fù)植被；4界定土地權(quán)屬、地類、面積，進(jìn)行土地變更調(diào)查和登記
土地復(fù)墾是指采用工程、生物等措施，對在生產(chǎn)建設(shè)過程中因挖損、塌陷、壓占造成破壞、廢棄的土地和自然災(zāi)害造成破壞、廢棄的土地進(jìn)行整治，恢復(fù)利用的活動。
土地開發(fā)是指在保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，采用工程、生物等措施，將未利用土地資源開發(fā)成宜農(nóng)地的活動，本文中指開發(fā)成農(nóng)用地，如旱土、水田等。
區(qū)別聯(lián)系
聯(lián)系：均是通過一定手段挖掘土地的固有潛力，擴(kuò)大農(nóng)用地中的耕地空間與利用深度。
土地開發(fā)：側(cè)重于對宜農(nóng)土地的開發(fā)成耕地或農(nóng)用地，即把非耕地變成耕地。
土地復(fù)墾：側(cè)重于使因各種自然和人為因素造成破壞的農(nóng)用地、耕地、林地，使其恢復(fù)到原先的地類。把破壞的耕地恢復(fù)成耕地。
土地整理：對田、水、路、林、村等實(shí)行綜合整治，以增加有效耕地面積、提高耕地質(zhì)量的行為。
隨著我國土地整理事業(yè)的發(fā)展，土地整理績效評價(jià)作為衡量土地整理工作成功與否的重要手段被日益重視。本文以土地整理績效評價(jià)產(chǎn)生的背景與研究意義開篇，重點(diǎn)闡述了土地整理績效評價(jià)的內(nèi)涵、評價(jià)指標(biāo)體系的建立、評價(jià)方法以及成果應(yīng)用幾個(gè)方面的研究發(fā)展，為進(jìn)一步深入土地整理績效評價(jià)研究，規(guī)范化、科學(xué)化土地整理活動提供借鑒。
1 土地整理績效評價(jià)產(chǎn)生與研究意義
在可持續(xù)發(fā)展理念深入人心的今天，作為一切資源之首的土地資源，實(shí)現(xiàn)其可持續(xù)利用是實(shí)現(xiàn)整個(gè)社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。土地整理作為一項(xiàng)可以增加土地有效供給，提高土地利用綜合效益，改善農(nóng)村生活、生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境的活動被日益重視。自1998年國家成立土地整理中心以來，已經(jīng)投入大量人力、物力和財(cái)力開展土地整理工作，并且有的項(xiàng)目已經(jīng)投入使用，這些土地整理工作在實(shí)現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡、保證國家糧食安全和建設(shè)新農(nóng)村等方面取得了很大的成效。但是，目前我國土地整理工作中依舊有重?cái)?shù)量、輕質(zhì)量、脫離實(shí)際、破壞生態(tài)、追求高品位設(shè)計(jì)等錯(cuò)誤傾向，因此，開展土地整理績效評價(jià)工作以衡量土地整理實(shí)踐的成功度就具有非常重要的意義。具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
1.1 有利于提高我國土地整理專項(xiàng)資金的使用水平。
一個(gè)土地整理項(xiàng)目往往需要幾千萬元的投資，同時(shí)還要耗費(fèi)大量的人力、物力，但是國家對土地整理項(xiàng)目的投資能力是有一定限度的，土地整理資金的有效供給總是小于社會需求，通過開展土地整理績效評價(jià)，可以使土地管理部門全面了解各地土地整理內(nèi)容完成情況、項(xiàng)目建設(shè)取得實(shí)際成效、工作中存在的問題等，準(zhǔn)確掌握土地整理專項(xiàng)資金分配使用的效率和有效性，為決策、規(guī)劃部門科學(xué)編制年度土地整理計(jì)劃和土地整理資金分配使用指明方向，對優(yōu)化土地整理資金在地區(qū)和項(xiàng)目類型之間合理分配也發(fā)揮了很大的作用。
1.2 有利于促進(jìn)我國土地整理績效評價(jià)制度建立，提高監(jiān)督管理水平。
加強(qiáng)對土地整理項(xiàng)目的績效評價(jià)研究，有利于促使相關(guān)部門了解土地整理項(xiàng)目實(shí)際完成內(nèi)容和擬完成內(nèi)容情況，實(shí)際取得效益與預(yù)期取得效益之間的差距和不足，促進(jìn)各地有針對性的采取對策加以改進(jìn)。同時(shí)，通過開展土地整理績效評價(jià)可以促使相關(guān)管理部門提高對土地整理專項(xiàng)資金使用效果的重視，建立相關(guān)制度，提高監(jiān)督管理水平。
1.3 有利于推動我國土地整理績效評價(jià)相關(guān)理論與方法的研究
由于對土地整理績效評價(jià)的研究還很少，土地整理績效評價(jià)的理論與方法還不盡完善，盡管有些學(xué)者已經(jīng)開始關(guān)注土地整理績效評價(jià)工作，也是近幾年的事情，因此，開展土地整理績效評價(jià)工作，有助于推動土地整理績效評價(jià)相關(guān)理論與方法的發(fā)展，進(jìn)一步完善土地整理相關(guān)理論。
2 土地整理績效評價(jià)的研究進(jìn)展
我國對土地的開發(fā)利用始于夏商的“刀耕火種”，隨著生產(chǎn)力的發(fā)展，“井田制”開始出現(xiàn)，這是我國最早的土地整理雛形，隨后出現(xiàn)的國有土地制、各田制、王田制、屯田制、莊園制、占田制、均田制等，其目的也是對土地進(jìn)行開墾和整理。但是到了清朝和民國時(shí)期，土地整理和整治沒有較大的進(jìn)展[4,5,6]。新中國成立后，確立以基本農(nóng)田建設(shè)為主要內(nèi)容的土地整理方式，從土地整理的發(fā)展歷程來看，土地整理的內(nèi)容與重點(diǎn)隨著時(shí)間的變化而發(fā)生變化。
國外經(jīng)驗(yàn)概述
在不同國家，由于國情和經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展水平的差異，土地整理的內(nèi)涵不盡一致。世界上提出土地整理較早的國家或地區(qū)，如德國、法國、俄羅斯、加拿大等，將調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)和土地關(guān)系，實(shí)現(xiàn)土地規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)施過程稱為土地整理；日本稱為土地整治或整備；韓國稱為土地調(diào)整；臺灣地區(qū)稱為土地重劃。在這些國家和地區(qū)，土地整理的內(nèi)容和目標(biāo)是有所區(qū)別的 。
德國是開展土地整理比較早，土地整理制度建設(shè)較完備，土地整理理論與技術(shù)較發(fā)達(dá)的國家之一，其土地整理在改善農(nóng)林業(yè)生產(chǎn)條件、改善生態(tài)環(huán)境和保護(hù)景觀、促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)等方面發(fā)揮了重要作用。
根據(jù)聯(lián)邦德國《土地整理法》，土地整理分為常規(guī)性土地整理、簡化土地整理、項(xiàng)目土地整理、加速土地合并和自愿土地交換五種類型。
常規(guī)整理
常規(guī)性土地整理的目標(biāo)是改善農(nóng)林業(yè)經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)和作業(yè)條件，并促進(jìn)土壤改良和土地開發(fā)。通過全面重新安排不動產(chǎn)、整頓和修建道路網(wǎng)、更新村莊、興修水利以及各種土壤保護(hù)、自然保護(hù)、景觀維護(hù)的措施來實(shí)現(xiàn)整理目標(biāo)，并協(xié)調(diào)整理過程中不同參與主體的權(quán)益，盡可能地為鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展和進(jìn)步創(chuàng)造有利條件。常規(guī)性土地整理項(xiàng)目由上級土地整理機(jī)關(guān)批準(zhǔn)立項(xiàng)，其涉及范圍可以只包括一個(gè)村或鄉(xiāng)鎮(zhèn)，也可以橫跨幾個(gè)村或鄉(xiāng)鎮(zhèn)。
簡化整理
簡化土地整理能夠縮短整理時(shí)間，減少土地的浪費(fèi)，特別是降低所需費(fèi)用。因此特別適用于已進(jìn)行了土地整理但需要進(jìn)一步合并土地的地區(qū)，也可用于與公共工程項(xiàng)目相聯(lián)系的用地調(diào)整。簡化的土地整理項(xiàng)目可以在幾個(gè)村莊、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一小部分，甚至獨(dú)立居民點(diǎn)的范圍內(nèi)進(jìn)行，也可以在已經(jīng)完成土地整理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)一步歸并地產(chǎn)，以便改善農(nóng)林經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)和工作條件。簡化的土地整理項(xiàng)目由農(nóng)村發(fā)展管理局批準(zhǔn)立項(xiàng)，并決定所采用的簡化程序和方法。
項(xiàng)目整理
項(xiàng)目土地整理目標(biāo)包括以下3個(gè)方面：（l）通過土地整理在公路、鐵路、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目中將被征用的土地分?jǐn)偨o較大范圍內(nèi)的地產(chǎn)所有者負(fù)擔(dān)；（2）消除或減輕農(nóng)業(yè)用地耕作條件方面存在的缺陷；（3）實(shí)施建設(shè)項(xiàng)目土地征用計(jì)劃，避免強(qiáng)制性地征購?fù)恋亍?/p>
項(xiàng)目土地整理的立項(xiàng)審批文件由上級機(jī)關(guān)簽發(fā)。對于建設(shè)項(xiàng)目所占用的項(xiàng)目整理土地，由建設(shè)單位進(jìn)行貨幣補(bǔ)償，項(xiàng)目建設(shè)單位支付土地整理費(fèi)用以及建設(shè)項(xiàng)目適用法律所規(guī)定的其他補(bǔ)償費(fèi)用，補(bǔ)償數(shù)額由有關(guān)法律規(guī)定。
快速合并
土地合并就是將分散的地塊進(jìn)行調(diào)整、歸并和整合，主要是對權(quán)屬的調(diào)整和地塊的合理補(bǔ)償。實(shí)施快速土地整理的前提：一是已經(jīng)存在完善的道路網(wǎng)絡(luò)，不需要重新修建道路；二是不需要進(jìn)行大規(guī)模的水利設(shè)施建設(shè)，包括灌溉設(shè)施和排水系統(tǒng)。因此，快速土地合并的目標(biāo)是：（1）盡快改善農(nóng)林經(jīng)濟(jì)中的生產(chǎn)和作業(yè)條件；（2）為實(shí)施自然保護(hù)和景觀保持創(chuàng)造條件。
快速土地合并由農(nóng)村發(fā)展管理局批準(zhǔn)立項(xiàng)，其范圍一般局限于地產(chǎn)所有者的地產(chǎn)或部分地產(chǎn)，不包括居民點(diǎn)建筑物，也不需要輔助的道路和水利建設(shè)措施。在快速土地合并中，參加者之間的補(bǔ)償問題盡量通過協(xié)商辦法加以解決。
自愿交換
土地交換是指不同的土地所有者分別將自己的地塊在一定對等條件下進(jìn)行相互交換的行為，在其過程中，往往先要進(jìn)行交換地塊的評估，最終進(jìn)行等值的交換，而不是等面積的交換。自愿土地交換目的包括兩個(gè)方面：一是改善農(nóng)業(yè)土地利用條件，用快速、簡化的方法合并農(nóng)用土地；二是為自然保護(hù)和景觀保持創(chuàng)造條件。其適合于在個(gè)別地產(chǎn)主之間要消除零碎地塊、沒有建設(shè)項(xiàng)目、只需少量測量工作的情況。自愿土地交換也由農(nóng)村發(fā)展管理局批準(zhǔn)立項(xiàng)。
對土地所有者來說，不存在要求進(jìn)行土地整理、土地合并或自愿調(diào)換土地的法律權(quán)利。對于已經(jīng)提出的申請，農(nóng)村發(fā)展管理局根據(jù)申請登記的先后次序決定是否列入工作計(jì)劃。只有自愿調(diào)換土地不需要納入農(nóng)村發(fā)展管理局的工作計(jì)劃。土地整理類型的選擇主要取決于土地整理的具體內(nèi)容、目標(biāo)和《土地整理法》的有關(guān)規(guī)定。
根據(jù)新《土地管理法》的規(guī)定，結(jié)合各地實(shí)踐，土地整理程序一般如下：
?。?）確定土地整理區(qū)域，提出工作方案?？h、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要和對土地利用的要求，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃確定的土地利用分區(qū)和有關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃，選定實(shí)施土地整理區(qū)域，制定實(shí)施土地整理工作方案。土地整理區(qū)域一般集中連片，規(guī)模視當(dāng)?shù)鼐唧w情況而定。
?。?）組織進(jìn)行土地整理規(guī)劃設(shè)計(jì)。具體分析土地整理潛力、綜合效益，提出具體的規(guī)劃設(shè)計(jì)方案和權(quán)屬調(diào)整的意見等，廣泛征求有關(guān)方面意見后，完善有關(guān)規(guī)劃及各類備件。
?。?）依法報(bào)上級人民政府或土地管理部門審核、批準(zhǔn)。上級人民政府或土地管理部門依照有關(guān)法規(guī)、政策、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等，結(jié)合當(dāng)?shù)厍闆r，審核、批準(zhǔn)土地整理規(guī)劃設(shè)計(jì)與工作方案并進(jìn)行備案。土地整理規(guī)劃設(shè)計(jì)及工作方案批準(zhǔn)后，向社會公布。
?。?）組織土地整理實(shí)施。按照批準(zhǔn)的土地整理規(guī)劃設(shè)計(jì)和工作方案，縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府組織農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，有計(jì)劃、有步驟地進(jìn)行土地整理建設(shè)。
?。?）確認(rèn)權(quán)屬。按照有關(guān)法律和政策規(guī)定，對調(diào)整后的土地，辦理確定土地所有權(quán)、土地使用權(quán)等手續(xù)。
（6）檢查驗(yàn)收。按土地整理規(guī)劃設(shè)計(jì)的要求，依法由批準(zhǔn)土地整理的人民政府或土地管理部門組織進(jìn)行檢查驗(yàn)收并確定土地利用調(diào)整情況，包括耕地面積調(diào)整情況。有關(guān)資料、圖件等整理歸檔。
摘 要：土地作為生產(chǎn)和生活的載體，因其自然和社會屬性成為經(jīng)濟(jì)增長和社會進(jìn)步的支撐和支持條件，土地整理對土地資源的合理配置和可持續(xù)利用有重要意義。本文從土地整理的現(xiàn)狀和存在的問題出發(fā)，通過分析產(chǎn)生諸多問題的原因，提出解決土地整理過程中出現(xiàn)的諸如權(quán)屬調(diào)整等問題的對策，以及作出一些有益的探索。
關(guān)鍵詞：土地整理；權(quán)屬;調(diào)整
土地資源作為人類生存和發(fā)展的首要資源，土地資源的可持續(xù)利用是社會可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。土地整理是實(shí)現(xiàn)土地可持續(xù)利用的有效手段，通過對土地的整理，可以更好的協(xié)調(diào)人地關(guān)系，實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置，為國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展提供強(qiáng)有力的保證。全國各地都進(jìn)行了大規(guī)模的土地整理運(yùn)動，取得了顯著成效，在此過程中也出現(xiàn)了許多不容忽視的問題，值得探討。
土地整理是多學(xué)科的，在社會制度不同、發(fā)達(dá)或發(fā)展中國家，由于政治、經(jīng)濟(jì)、文化和地理的多樣性，使得土地整理的概念有所不同。在我國，國土資源部在借鑒海內(nèi)外土地整理概念的基礎(chǔ)上，將土地整理定義為在一定區(qū)域內(nèi)，按照土地利用規(guī)劃或城市規(guī)劃所確定的目標(biāo)和用途，采取行政、經(jīng)濟(jì)、法律和工程技術(shù)手段，對土地利用狀況進(jìn)行綜合整治、調(diào)整改造，以提高土地利用率，改善生產(chǎn)、生活條件和生態(tài)環(huán)境的過程[1]。我國的土地整理分狹義和廣義兩種，狹義的土地整理主要指農(nóng)地整理，廣義的土地整理包括土地的復(fù)墾和開發(fā)，其主要目的是為了增加耕地，保持耕地總量動態(tài)平衡。目前，國土資源部的土地整理內(nèi)容將逐漸涵蓋傳統(tǒng)的農(nóng)地整理以及土地的復(fù)墾和開發(fā)，但重點(diǎn)仍是農(nóng)地整理[2]。
一、我國土地整理的現(xiàn)實(shí)意義
1、土地整理改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和環(huán)境，增加了農(nóng)民收入。土地整理主要針對改變農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施不配套的土地現(xiàn)狀，進(jìn)行水利設(shè)施配置、道路的建設(shè)，進(jìn)行渠道合理布局和硬化，整理后的農(nóng)田灌水排水能耗降低，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模擴(kuò)大，有助于實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化生產(chǎn)，整理后土地經(jīng)營范圍擴(kuò)大，宜種性廣，從而可以增加耕地?cái)?shù)量，提高土地質(zhì)量，改善生態(tài)環(huán)境，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增效，可大大提高農(nóng)民收入。農(nóng)業(yè)和農(nóng)村現(xiàn)代化的最終落腳點(diǎn)在于提高廣大農(nóng)民的生活質(zhì)量和生活水平，很大一部分體現(xiàn)在土地整理中，現(xiàn)在土地整理從單純的增加耕地面積轉(zhuǎn)為改善農(nóng)村的整體風(fēng)貌，近年來，一些地區(qū)進(jìn)行的土地整理改進(jìn)了農(nóng)村生產(chǎn)、居住條件和生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)了土地合理利用和農(nóng)民增收，有效地推進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
2、土地整理是補(bǔ)充耕地、進(jìn)行土地集約利用的重要途徑。我國是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國，人多地少是基本國情，珍惜和合理利用每一寸土地是我國的基本國策。土地整理有利于促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)土地集約利用，增加優(yōu)質(zhì)耕地面積，實(shí)現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡。當(dāng)前，我國農(nóng)村土地布局不合理，據(jù)測算，通過對農(nóng)村及城鎮(zhèn)土地、災(zāi)毀土地、工礦區(qū)廢棄土地等進(jìn)行科學(xué)的土地整理，我國可以新增加耕地1億畝以上，可見，我國土地整理有很大的潛力空間。從開展土地整理地區(qū)的情況看，在嚴(yán)格控制各類非農(nóng)建設(shè)占用耕地，大力進(jìn)行城鎮(zhèn)存量土地挖潛的前提下，通過土地整理，都能實(shí)現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡，許多地方做到了平衡有余。
3、土地整理有利于社會主義新農(nóng)村建設(shè)。土地整理與新農(nóng)村建設(shè)有著十分密切的關(guān)聯(lián)，我國近七成人生活在農(nóng)村，據(jù)測算，農(nóng)民40%至60%的經(jīng)濟(jì)收入和60%至80%的生活必需品，直接或間接地來自農(nóng)民手中的土地特別是耕地。建設(shè)社會主義新農(nóng)村，就要按照“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的要求建設(shè)農(nóng)村地區(qū)，土地整理是集田、水、路、林、村于一身的綜合性、全方位的土地建設(shè)活動。兩者的目標(biāo)大體一致，具體實(shí)踐中也互相促進(jìn)。促進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)，土地整理功不可沒，大力開展土地整理是社會主義新農(nóng)村建設(shè)的首要選擇和重要支撐。
4、土地整理可以促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動力就業(yè)，促進(jìn)社會穩(wěn)定繁榮。我國作為一個(gè)農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村人口比重大，農(nóng)村勞動力大量剩余，我國農(nóng)村剩余勞動力約有1.2億一1.5億人，如何消化數(shù)量如此龐大的剩余勞動力，是政府而臨的最大難題之一，直至今日，我國勞動力總量仍在持續(xù)穩(wěn)定增長。隨著我國經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，越來越多的農(nóng)村剩余勞動力從農(nóng)村中解放出來，涌向城市，由此帶來一系列社會問題。尤其在近幾年全球經(jīng)濟(jì)不景氣的情況下，解決農(nóng)村剩余勞動力就業(yè)問題是經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的前提，是實(shí)現(xiàn)小康水平的重要保證，是關(guān)系到我國經(jīng)濟(jì)、社會穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展的重大問題。農(nóng)村剩余勞動力文化素質(zhì)相對較低，大多數(shù)農(nóng)村勞動力尚不具備離開土地進(jìn)入大中城市生存發(fā)展的能力,他們不敢輕易離開農(nóng)村。而土地整理正好需要大量勞動力，推進(jìn)土地整理，可以解決農(nóng)村剩余勞動力的就業(yè)問題，促進(jìn)農(nóng)民增產(chǎn)增收，保持整個(gè)社會的穩(wěn)定和繁榮。
盡管我國對土地整理的研究理論不足，許多地方開始土地整理的時(shí)間不長，但取得的顯著效益表明，在我國開展土地整理有著十分重要的意義。 二、我國土地整理中出現(xiàn)的問題
（一）土地整理理論缺乏，規(guī)劃的整體控制作用不夠。土地整理在我國開展的時(shí)間不長，土地整理的科學(xué)體系尚不夠健全，缺乏其自身的理論基礎(chǔ)，土地整理的研究成果還不多見。在幾十年的土地整理實(shí)踐中，如何整理，土地管理部門和其它相關(guān)部門雖然開展了大量研究，但研究上作有的是建立在經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)上，有的是借鑒生態(tài)學(xué)的原理，缺乏充分的科學(xué)依據(jù)和指導(dǎo)思想，整理過程也缺乏嚴(yán)格的規(guī)范，揭示的不是整體整理上作的運(yùn)行機(jī)制和操作體系，造成土地整理的主觀性、隨意性、片面性等一系列問題[3]。比如說大多數(shù)地方在沒有編制土地整理規(guī)劃情況下就已開展了土地整理上作，雖取得了一些成功的經(jīng)驗(yàn)，但由于缺乏合理的規(guī)劃指導(dǎo)，使各地土地整理上作帶有很大的隨意性。 因此，土地整理有待發(fā)展形成其自身的科學(xué)理論基礎(chǔ)。
（二）政府官員片面追求形象工程，可持續(xù)發(fā)展的觀念不強(qiáng)。
1、將土地整理等同于土地平整。時(shí)下，土地整理形象土程的政績標(biāo)志在地方官員的心里已經(jīng)打上了深深的烙印。土地整理為了一味追求政績，一些領(lǐng)導(dǎo)超前意識特別強(qiáng)，不論自然條件如何，均要求農(nóng)田實(shí)現(xiàn)“田成方，樹成行；路相通，渠相連；旱能灌，澇能排”的標(biāo)準(zhǔn)。大量的土地平整土程費(fèi)用占去了土地整理費(fèi)用的一半以上，也缺乏土地整理方面的專家，誤將土地整理等同于土地平整。
2、片面的追求數(shù)量，忽視了對質(zhì)量的重視。為了實(shí)現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡，需要大量的開發(fā)整理土地，而結(jié)果是很多地區(qū)整理出的耕地質(zhì)量低劣，即新開墾的耕地質(zhì)量遠(yuǎn)低于被占用的耕地質(zhì)量。普遍存在政府對土地整理的目標(biāo)過分強(qiáng)調(diào)數(shù)量的增加，而忽略了質(zhì)量的提高。由于受耕地總量動態(tài)平衡目標(biāo)的制約，很多地方開展土地整理只是為了完成折抵建設(shè)占用的耕地的任務(wù)，責(zé)任心不強(qiáng)，造成許多不能增加耕地面積而能提高耕地質(zhì)量的整理項(xiàng)目如中低產(chǎn)田的改造難以開展，甚至整理后的耕地質(zhì)量也難以保證。還有部分原因是：建設(shè)占用大多是城鎮(zhèn)周圍和交通沿線質(zhì)量高、投入多、設(shè)施好的良田，而開發(fā)復(fù)墾增加的大多是邊遠(yuǎn)地區(qū)的耕地，質(zhì)量較差。數(shù)量能持平，其生產(chǎn)能力已經(jīng)下降，開發(fā)補(bǔ)充少，我國耕地生產(chǎn)能力下降更多[4]。
（三）土地權(quán)屬紊亂，整理時(shí)糾紛不斷。由于歷史遺留問題，土地制度歷經(jīng)變遷，當(dāng)前，相當(dāng)一部分為農(nóng)用地的土地所有權(quán)不明確，實(shí)際使用者與登記的使用者不一致，有些甚至根本未進(jìn)行過確權(quán)登記。有些土地使用證記載的權(quán)屬界線模糊，不能準(zhǔn)確反映權(quán)屬界址，在土地整理過程中，由于土地帶來增值收益，造成土地所有者之間的矛盾不斷激化，偶爾造成沖突。很多情況下，在土地整理過程中，農(nóng)村土地權(quán)屬問題難以得到確認(rèn)，而且農(nóng)民往往不具有相關(guān)的法律意識，當(dāng)土地整理完成后，雙方對各自取得權(quán)利義務(wù)理解不一致，導(dǎo)致糾紛不斷。農(nóng)民在維護(hù)自己權(quán)益方面力不從心，不能保護(hù)自己合法權(quán)益。（四）土地整理資金投入嚴(yán)重不足。土地整理需要投入較大數(shù)量的資金，盡管國家實(shí)行土地整理專項(xiàng)資金制度，但是各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異很大，在實(shí)踐中土地整理大多體現(xiàn)為政府行為，土地整理的資金來源匱乏，土地整理的資金主要來源于政府的土地開發(fā)整理專項(xiàng)資金。土地開發(fā)整理專項(xiàng)資金是指省級專項(xiàng)用于土地開發(fā)整理的資金和中央補(bǔ)助專項(xiàng)用于土地開發(fā)整理的資金。其來源為：（1）耕地開墾費(fèi)；（2）新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)；（3）用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的土地出讓金；（4）土地閑置費(fèi)；（5）財(cái)政預(yù)算安排的開發(fā)耕地專項(xiàng)資金；（6）中央補(bǔ)助的土地開發(fā)整理資金；（7）按規(guī)定用于土地開發(fā)整理的其他資金。許多地方財(cái)政普遍吃緊，沒有固定的投資來源，使得政府用于土地整理的資金運(yùn)作上發(fā)生困難，沒有可靠資金保障土地整理順利的進(jìn)行下去。
（五）土地整理政策法規(guī)缺乏配套，權(quán)屬調(diào)整難以進(jìn)行。土地整理必然涉及土地類型、數(shù)量、用途等要素的變更，有時(shí)還會發(fā)生跨權(quán)屬單位的土地置換，這就涉及單位之間土地權(quán)屬的重新調(diào)整、補(bǔ)償，于是，清理和明確土地權(quán)屬關(guān)系、避免權(quán)屬糾紛就顯得尤為重要[5]。由于農(nóng)民承包的土地比較分散，土地整理整理的過程中勢必會打破現(xiàn)有的土地權(quán)屬界限，較大規(guī)模的土地整理還可能需要在村民組之間協(xié)調(diào)。但是農(nóng)村現(xiàn)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下耕地承包經(jīng)營合同三十年不變，使土地調(diào)整難以進(jìn)行。土地開發(fā)整理權(quán)屬調(diào)整的原則、程序、方法、異議處理和權(quán)屬調(diào)整后土地分配與確權(quán)落實(shí)等情況，必須要有健全的法律法規(guī)給予保障，以便于土地整理工作的順利進(jìn)行和保護(hù)農(nóng)村土地使用者的合法權(quán)益。但是我國迄今為止尚未頒布土地整理的法律、法規(guī)，這在一定程度上制約了土地整理上作的深入開展。
三、 對土地整理的對策與思考
1、加快土地制度創(chuàng)新，積極探索農(nóng)村土地整理制度改革。嚴(yán)格執(zhí)行耕地保護(hù)政策，落實(shí)國家關(guān)于土地管理方面的法律法規(guī)，提高土地執(zhí)法人員的素質(zhì)，做到有法可依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。開展對土地資源的數(shù)量、權(quán)屬、用途等基本情況的調(diào)查工作，加強(qiáng)政府對農(nóng)村土地整理的監(jiān)督和管理。農(nóng)村土地制度的缺陷，表現(xiàn)在缺乏明確的土地經(jīng)營管理制度，土地是農(nóng)村最基本的生產(chǎn)要素，政府仍熱采取行政手段而非市場的手段運(yùn)作土地，采取直接的手段而非間接的手段對農(nóng)村土地整理進(jìn)行經(jīng)營管理，這種管理帶來的后果帶來了土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)，不能有效配置資源。對土地的管理政府應(yīng)該在土地利用規(guī)劃、地籍管理、土地地價(jià)監(jiān)管、耕地保護(hù)政策方面進(jìn)行嚴(yán)格控制，在土地經(jīng)營方面應(yīng)該交給市場調(diào)節(jié)，從而從宏觀上對土地資源進(jìn)行有效監(jiān)督。另外，應(yīng)加強(qiáng)土地整理權(quán)屬登記管理和地籍檔案管理工作。農(nóng)村土地整理制度改革的思路與對策，按照中央關(guān)于部署城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和建設(shè)社會主義新農(nóng)村的要求，加強(qiáng)農(nóng)村土地的調(diào)研和立法工作，完善農(nóng)村土地整理機(jī)制。針對農(nóng)村土地市場機(jī)制不健全的情況，加大對農(nóng)村土地市場服務(wù)體系的投入，以保障農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
2、盡快明晰農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)主體，以解決土地整理過程中的糾紛。土地整理的過程中經(jīng)常伴隨著土地產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移，也就是土地產(chǎn)權(quán)不斷流動以實(shí)現(xiàn)資源配置得以合理化的過程。產(chǎn)權(quán)關(guān)系明晰才能提高主體的積極性，只有產(chǎn)權(quán)關(guān)系明確、產(chǎn)權(quán)界定合法，才能使農(nóng)村土地資源都得到有效配置。當(dāng)前，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度已不適合經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)未能清晰界定各主體的權(quán)利、責(zé)任和利益，形成各利益主體之間的經(jīng)濟(jì)和法律的關(guān)系及利益制約關(guān)系。土地法律規(guī)定村民委員會或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織擁有農(nóng)村集體土地的經(jīng)營管理權(quán)和發(fā)包權(quán)，但是，這里顯然隱含了權(quán)力的沖突，村委會或集體經(jīng)濟(jì)組織的管理權(quán)與政府的土地管理權(quán)打架，村委會或集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營權(quán)與農(nóng)戶的承包經(jīng)營權(quán)打架[6]。要規(guī)范土地整理，首先要解決的問題是要明晰農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)主體，土地整理是對已利用土地進(jìn)行治理、調(diào)整和重新配置的過程，通過土地整理往往改變了土地的現(xiàn)狀，原來的權(quán)屬界線、用地位置、土地質(zhì)量和性質(zhì)發(fā)生了很大的變化。為了保證農(nóng)民經(jīng)過整理的耕地面積不減少、質(zhì)量不降低。應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)土地整理中的權(quán)屬管理，將確權(quán)定界工作做實(shí)做細(xì)，權(quán)屬調(diào)整要充分尊重農(nóng)民的意愿，征求廣大農(nóng)民群眾的意見，共同制定權(quán)屬調(diào)整方案，還需建立和完善土地整理法律制度，對土地權(quán)屬調(diào)整的程序、原則和標(biāo)準(zhǔn)，以及權(quán)屬爭議的解決方法做出具體的規(guī)定，這樣不僅可以使土地整理中的權(quán)屬調(diào)整程序化、規(guī)范化，而且可以從法律層次上保證權(quán)屬調(diào)整的公平性，保護(hù)農(nóng)民權(quán)益不受侵犯。
3、 擴(kuò)大土地整理的資金來源渠道，鼓勵正常的投資行為。目前，我國大多數(shù)土地整理項(xiàng)目的資金籌措還是以國家為主、以政府有限的土地整理資金來解決日益緊張的人地關(guān)系，不能大規(guī)模的進(jìn)行土地整理。資金問題的解決是開展土地管理上作的關(guān)健。資金來源應(yīng)在以國家投入為主的前提下，積極籌集其它渠道的資金，如政策性信貸融資、財(cái)政信用融資和爭取國際援助等;地方部門也可由政府通過貸款、發(fā)行債券；鼓勵有條件的集體經(jīng)濟(jì)組織和個(gè)人進(jìn)行資金投入。允許民間資金進(jìn)入土地整理市場，鼓勵正常的投資行為，擴(kuò)大資金來源。
4、 將土地整理看著是系統(tǒng)工程，而非單純的土地整理行為。土地整理作為系統(tǒng)性工程，實(shí)施中涉及田、水、路、林、村的綜合改造，會涉及到土地、農(nóng)林、水利、交通、城建等諸多部門，各部門必須密切配合才能搞好。土地整理不再是僅僅為了提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)量，而是更注重改善人民的生存環(huán)境。通過土地整理，追求經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境效益的統(tǒng)一和諧。土地整理是一項(xiàng)涉及多學(xué)科、多部門、具有多目標(biāo)的復(fù)雜的系統(tǒng)工程，土地整理需要將地理學(xué)、土壤學(xué)、水利學(xué)、生態(tài)學(xué)、環(huán)境學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、工程學(xué)、管理學(xué)、農(nóng)學(xué)、林學(xué)、系統(tǒng)學(xué)等學(xué)科中的有關(guān)理論和方法進(jìn)行引進(jìn)和優(yōu)化組合，土地整理作為一項(xiàng)系統(tǒng)工程，在實(shí)施過程中，必須遵循自然規(guī)律，注重生態(tài)保護(hù)，堅(jiān)持保護(hù)生物多樣性和生態(tài)平衡的原則，注重土地資源的可持續(xù)發(fā)展[7]。農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程中，如何兼顧綜合效益將顯得越來越重要，在土地整理中應(yīng)加強(qiáng)與其它相關(guān)部門的合作，做到社會效益、經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益的有機(jī)綜合。
5、建立健全土地整理評價(jià)機(jī)制。土地整理的效果難以確定，土地整理后的耕地能否取得預(yù)先設(shè)定的效果，是否取得了社會效益、經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益的統(tǒng)一，目前缺乏嚴(yán)格的檢查監(jiān)督和評價(jià)機(jī)制。重視對土地整理成果的檢查驗(yàn)收，健全相關(guān)政策法規(guī)，進(jìn)行嚴(yán)格的檢查驗(yàn)收，才能杜絕某些地方政府的短視行為，土地整理的成果要動態(tài)監(jiān)測，開展綜合效益的分析評價(jià)。對合格的土地整理項(xiàng)目，要立卷歸檔，頒發(fā)土地證書，保護(hù)整理者、使用者的合法權(quán)益。
但是目前我國的土地整理仍處于探索階段，國家對土地整理市場化發(fā)展還缺乏比較健全和完善的政策體系。建立健全的法律、法規(guī)是實(shí)施土地整理的重要保障，通過法律法規(guī)來規(guī)定土地整理的內(nèi)容、目標(biāo)、程序、規(guī)劃設(shè)計(jì)、資金來源以及處罰辦法等，解決土地整理過程中出現(xiàn)的問題，以保障土地整理的順利進(jìn)行。
解決了105W+個(gè)問題
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