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立法程序

基本概念

在中國，是指中央和地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)和有權(quán)立法的行政機(jī)關(guān)制定憲法、法律、法令（以上統(tǒng)稱為法律）和行政法規(guī)的行為規(guī)范。在法制健全的國家，這種行為規(guī)范被逐步完善并上升為法律——立法程序法。

立法程序?yàn)?a href="/wiki/term-6366.html" target="_blank">立法活動(dòng)而存在和設(shè)立，離開實(shí)體的程序?qū)]有存在的意義；同樣，立法活動(dòng)也離不開特定的程序，否則立法活動(dòng)將無法開展。

立法過程

1         提出法律草案。

提出法律草案要由有提案權(quán)的主體實(shí)施。具體情況如下：全國人民代表大會(huì)主席團(tuán)，全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)，國務(wù)院，中央軍事委員會(huì)，最高人民法院，最高人民檢察院，可以向全國人民代表大會(huì)提出屬于全國人民代表大會(huì)立法職權(quán)范圍內(nèi)的議案；全國人民代表大會(huì)各專門委員會(huì)，國務(wù)院，中央軍事委員會(huì)，最高人民法院，最高人民檢察院，可以向全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提出屬于全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)立法職權(quán)范圍內(nèi)的議案；一個(gè)代表團(tuán)或者30名以上的人民代表聯(lián)名，可以向全國人民代表大會(huì)提出屬于全國人民代表大會(huì)立法職權(quán)范圍內(nèi)的議案。全國人民代表大會(huì)的立法議案提出后，由主席團(tuán)決定是否列入立法議程，全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的立法議案由委員長會(huì)議決定是否列入議程。列入議程的議案，提案人和有關(guān)的全國人民代表大會(huì)專門委員會(huì)、人大常委會(huì)的有關(guān)工作部門應(yīng)提供有關(guān)資料，提案人應(yīng)提出關(guān)于立法議案的說明。立法程序

立法程序

2         審議立法議案。

立法議案提出后，即進(jìn)入審議或討論立法議案的階段。立法議案在提交審議前，可以將草案公布，廣泛征求意見。各專門委員會(huì)審議立法議案涉及到專門性問題時(shí)，可以邀請(qǐng)有關(guān)代表和專家列席會(huì)議，聽取他們的意見。中國審議向全國人民代表大會(huì)提交的立法議案的具體程序是：立法議案先經(jīng)過人大常委會(huì)討論，決定是否列入全國人民代表大會(huì)的立法議程。如果決定了，則提交人大會(huì)議主席團(tuán)，由主席團(tuán)決定是否正式列入議程。人民代表大會(huì)審議立法議案時(shí)，先由提案人作該法律草案的說明，然后由各代表團(tuán)進(jìn)行討論，由法律委員會(huì)進(jìn)行綜合和修改，并向主席團(tuán)作審議報(bào)告。主席團(tuán)通過后，再提交大會(huì)表決。主席團(tuán)如果有不同意見，可提交大會(huì)審議。中國審議向全國人大常委會(huì)提交的立法議案的程序是：先由委員長會(huì)議決定是否提交常委會(huì)全體會(huì)議審議，或決定先交由有關(guān)專門委員會(huì)審議，提出報(bào)告，再由常委會(huì)全體會(huì)議審議。常委會(huì)全體會(huì)議審議 時(shí)，提案人要對(duì)立法議案進(jìn)行說明，然后先分組審議，再由全體會(huì)議審議。人大常委會(huì)審議立法議案通常進(jìn)行兩次，第一次是初審，第二次進(jìn)一步審議，兩次審議后再進(jìn)行表決。

3         立法議案的表決通過。

中國的立法議案由人民代表或人大常委會(huì)委員采用無記名方式表決（按電鈕）。一般立法議案應(yīng)由全體人民代表或常委會(huì)委員的過半數(shù)通過。憲法的修改應(yīng)由三分之二以上的人民代表通過。

4 公布法律。

法律由全國人民代表大會(huì)或人大常委會(huì)通過后，由國家主席公布。

基本特性

1、立法程序的民主性。

立法的民意代表性在相當(dāng)程度上是通過立法程序的民主性彰顯和體現(xiàn)的?，F(xiàn)代立法程序其實(shí)就是一種通過多數(shù)表決作出民主決策而使一切法律具有可變性的制度設(shè)置。“民主的真正價(jià)值顯然不是取決于多數(shù)人的偏好，而是取決于多數(shù)人的理性。在眾口難調(diào)的狀況下，程序可以實(shí)現(xiàn)和保障理性。”就立法實(shí)踐而 言，惟有通過一系列制度化的合理公正的立法程序規(guī)則的運(yùn)作，民主這種尊重多數(shù)人理性的制度安排才能真正落到實(shí)處。當(dāng)然，立法程序的民主性是相對(duì)的、有局限的。嚴(yán)格地講，現(xiàn)代立法程序基本上可以達(dá)到多數(shù)表決制所要求的尊重多數(shù)人理性的民主目的，然而卻難以真正實(shí)現(xiàn)尊重少數(shù)人意志的民主的另一層涵義。“尊重少數(shù)”意味著討論時(shí)少數(shù)派應(yīng)有自由表達(dá)意見的權(quán)利，其言論、觀點(diǎn)應(yīng)受到重視并記錄在卷，以供參考和選擇；意味著表決時(shí)應(yīng)做到兩面俱呈，即對(duì)法案贊成或反對(duì)的兩方面必須分別表決出。法案的通過與否，取決于贊成與反對(duì)的人數(shù)相對(duì)比的結(jié)果，而不能僅以一方表示贊成而定音；意味著少數(shù)所享有的憲法和法律所保障的公民權(quán)利，不能被多數(shù)所剝奪。不過，尊重少數(shù)原則在立法實(shí)踐中因操作難度頗大而往往流于形式，或許這并不是立法程序制度自身所能妥善解決的問題。這其實(shí)也從一個(gè)側(cè)面表明立法程序制度的功能是有限的。

2、立法程序的公開性。

具體而言，立法程序的公開性要求具體立法活動(dòng)，包括提案、質(zhì)詢、討論、審議和表決等應(yīng)當(dāng)讓公眾知曉；立法聽證應(yīng)當(dāng)公開進(jìn)行，盡可能通過新聞媒體對(duì)外傳播。除涉及國防、外交或其他重大事務(wù)不宜公開的外，任何立法會(huì)議均應(yīng)公開舉行。除可以自由旁聽和采訪外，立法會(huì)議的一切文件及記錄均應(yīng)公開發(fā)表或允許公民自由查閱。立法程序公開的具體方式通常有公布議程、允許公民自由旁聽、允許新聞?dòng)浾咦杂刹稍L、議事記錄公開發(fā)表等。立法程序的公開性是公民行使知情權(quán)的必然要求?，F(xiàn)代社會(huì)的公民享有充分的知情權(quán)，有權(quán)了解和知曉立法機(jī)關(guān)及立法人員的所作所為，并以行使知情權(quán)作為間接參與立法的前提條件。換一個(gè)角度講，作為民意代表機(jī)關(guān)的議會(huì)亦有義務(wù)為公眾提供有關(guān)立法活動(dòng)的信息，有義務(wù)接受社會(huì)各界的輿論監(jiān)督。立法機(jī)關(guān)擁有相當(dāng)?shù)?a href="/wiki/term-6366.html" target="_blank">立法權(quán)限，因而相對(duì)地應(yīng)當(dāng)給予公民更多的知情權(quán)，以評(píng)判和監(jiān)督立法者的行為。立法程序的公開性也是立法者對(duì)選民負(fù)責(zé)原則的具體體現(xiàn)。立法機(jī)關(guān)有義務(wù)為廣大選民提供充分的資訊，凡代表的發(fā)言、表決等資訊均應(yīng)公開，以供選民監(jiān)督代表的職務(wù)活動(dòng)。

3、立法程序的交涉性。

立法程序交涉性的道德基礎(chǔ)是妥協(xié)、合作和寬容的精神。“妥協(xié)、合作和寬容”堪稱立法程序制度化解利益沖突的奧秘所在，同時(shí)也是立法者從事立法活動(dòng)所應(yīng)具備的職業(yè)道德。其中，妥協(xié)是立法程序交涉性的必然要求。就中國當(dāng)前的立法程序而言，立法案的審議往往僅具討論的意義。另外，從議程、議案的確定到立法案的審議，從會(huì)議討論到會(huì)議表決，代表或委員基于充分發(fā)表意見將自己的意志通過立法程序融入并轉(zhuǎn) 化為集體的意志等機(jī)制仍然比較薄弱，而；立法程序的交涉性和合議性差勢(shì)必會(huì)影響到立法的科學(xué)性。因而，有必要在立法程序中建立法案辯論制度，真正實(shí)現(xiàn)充分的交涉和合議。

4、立法程序的自律性。

立法程序的自律性是立法機(jī)關(guān)制度化的產(chǎn)物，也是判斷立法機(jī)關(guān)制度化程度的重要指標(biāo)之一。與其他組織一樣，立法機(jī)關(guān)在運(yùn)作一段時(shí)間之后，為求得議事和決策等活動(dòng)的順利進(jìn)行，會(huì)自行形成一套完善的機(jī)制和行為范式，會(huì)逐漸產(chǎn)生約束委員言行的行為規(guī)范，這些都是立法機(jī)關(guān)自身制度化的表現(xiàn)。簡言之，所謂制度化就是指立法機(jī)關(guān)形成一套執(zhí)行特定功能的行為方式的過程。立法機(jī)關(guān)為使會(huì)議有序進(jìn)行，會(huì)自行設(shè)計(jì)一套完善而周延的議事程序規(guī)則。有了自行訂立的程序規(guī)則之后，議會(huì)就逐漸取得了有別于政府的獨(dú)特的身份和地位，從而有利于相對(duì)獨(dú)立地進(jìn)行立法活動(dòng)。事實(shí)證明，凡制度穩(wěn)固健全、制度化程度高、程序自律性強(qiáng)、程序規(guī)則完善且周延的立法機(jī)關(guān)，相對(duì)而言不易受外界的影響和干擾。

價(jià)值體系

1、正義，是立法程序的道德基石。

程序性正義是通過法律程序本身而得以實(shí)現(xiàn)的價(jià)值目標(biāo)，程序性正義旨在保證機(jī)會(huì)的公正平等，側(cè)重于通過規(guī)范化和制度化的程序性操作將正義由理念形態(tài)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)形態(tài)的過程。

2、效率，是立法程序的經(jīng)濟(jì)內(nèi)涵。

經(jīng)濟(jì)分析方法對(duì)法律的實(shí)質(zhì)性影響就在于它使效率這個(gè)關(guān)鍵性概念滲透到了法律意識(shí)、法學(xué)理論及法律制度。

3、秩序，是立法程序的制度理念。

立法程序?yàn)?a href="/wiki/term-6366.html" target="_blank">立法活動(dòng)提供了秩序的價(jià)值導(dǎo)向，為立法行動(dòng)運(yùn)作的有序化、定向化和規(guī)范化創(chuàng)造了有利條件。

五、存在問題

1、缺乏立法原則的指導(dǎo)和規(guī)范。

社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)下的立法工作，是一項(xiàng)規(guī)模巨大的社會(huì)工程。如何保證不同種類、不同立法部門所制定的法律、法規(guī)在目標(biāo)方面具有一致性，在調(diào)整范圍方面互相配合協(xié)調(diào)，構(gòu)成一個(gè)完整的法律、法規(guī)系統(tǒng)，充分發(fā)揮其系統(tǒng)的整體功能；如何避免各級(jí)各部門的立法機(jī)構(gòu)或參與立法的機(jī)構(gòu)為本地區(qū)或本部門的利益而爭奪權(quán)利，逃避義務(wù)；如何保證立法在全國范圍內(nèi)的統(tǒng)一性，具有預(yù)測性和相對(duì)的穩(wěn)定性，有一些指導(dǎo)思想和普遍遵循的原則是必要的。

立法管轄與立法體制有密切的聯(lián)系。關(guān)于中國的立法體制，從人大的系統(tǒng)看，被稱作是一元兩級(jí)的立法體制。即：全國人大的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，人大及其常委會(huì)和有權(quán)的地方人大及常委會(huì)分別行使國家立法權(quán)和地方立法權(quán)。從行政系統(tǒng)看，也是中央和地方兩級(jí)立法。但在中央一級(jí)中，包括了國務(wù)院和國務(wù)院所屬各部、委、局；在地方一級(jí)中，包括了各級(jí)地方人民政府和各級(jí)地方政府所屬的行政機(jī)構(gòu)。

3、立法程序有待于規(guī)范化、法律化。

中國的立法領(lǐng)域經(jīng)過多年的實(shí)踐，已經(jīng)形成了一套程序，并具有一定的完整性和自己的特色。這一程序在中國近年來的立法工作中發(fā)揮了重要的作用。但是隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，現(xiàn)行立法程序已經(jīng)不能滿足新的需求，一些過去低層次立法中似乎必要的政策調(diào)整、行政干預(yù)已經(jīng)成為新形勢(shì)下立法的障礙。

完善措施

1、健全和完善立法體制

2、制定立法程序法