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行政立法權(quán)

行政立法的權(quán)限是指享有行政立法權(quán)的行政機(jī)關(guān)行使行政立法權(quán)的范圍和程度，它既表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)與權(quán)力機(jī)關(guān)在立法權(quán)上的關(guān)系，也表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)之間關(guān) 于行政立法權(quán)的分工和界限。2000年以前，我國(guó)行政立法制度很不健全，法律對(duì)立法權(quán)限沒(méi)有統(tǒng)一明確的規(guī)定，只是在憲法、法律中分散地作了一些規(guī)定。 2000年頒布的《立法法》對(duì)此問(wèn)題在一定程度上進(jìn)行了改善?！　?/p>

1.國(guó)務(wù)院的行政立法權(quán)限

　　《憲法》第89條第1款規(guī)定，國(guó)務(wù)院“根據(jù)憲法和法律，規(guī)定行政措施， 制定行政法規(guī)，發(fā)布決定和命令。”但是，憲法的這一授權(quán)條款并未清晰確定國(guó)務(wù)院的行政立法權(quán)限。有學(xué)者認(rèn)為，國(guó)務(wù)院可以針對(duì)其職權(quán)范圍內(nèi)的行政事務(wù)進(jìn)行行 政立法?！稇椃ā返?9條就國(guó)務(wù)院的職權(quán)規(guī)定了18項(xiàng)內(nèi)容，“在這些廣泛的社會(huì)生活領(lǐng)域，國(guó)務(wù)院就行政管理方面的事務(wù)認(rèn)為關(guān)系重大，有必要進(jìn)行立法的，都 可以制定行政法規(guī)。這一類行政法規(guī)，屬于國(guó)務(wù)院的職權(quán)立法，并凡不一定要有上位的法律存在，通常都是國(guó)務(wù)院創(chuàng)設(shè)性的自主立法。”有的學(xué)者認(rèn)為，《憲法》對(duì) 國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)權(quán)限的確定只是一種立法的可能性，不能將國(guó)務(wù)院行使的18項(xiàng)職權(quán)就理解為其行政立法權(quán)限。國(guó)務(wù)院的行政立法權(quán)由可能性成為現(xiàn)實(shí)性，還需 要法律的規(guī)定。《立法法》第8條規(guī)定了法律保留的范圍，第56條規(guī)定了行政法規(guī)立法權(quán)限范圍，根據(jù)這些規(guī)定，我們贊同第一種觀點(diǎn)。在其行政職權(quán)內(nèi)范圍內(nèi)，國(guó)務(wù)院可以制定創(chuàng)設(shè)性的行政法規(guī)。但是由于法律處于立法體系的最高層次，所以，一旦就同一問(wèn)題全國(guó)人大或其常委會(huì)制定了法律，有關(guān)行政法規(guī)就要與之保持一致。

　　當(dāng)然，還有學(xué)者對(duì)《立法法》中關(guān)于國(guó)務(wù)院與全國(guó)人大及其常委會(huì)立法權(quán)限的劃分提出了另外的質(zhì)疑?！读⒎ǚā返?條規(guī)定了“只能制定法 律”的十種情況，包括：(1)國(guó)家主權(quán)的事項(xiàng)；(2)各級(jí)人民代表大會(huì)、人民政府、人民法院和人民檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)；(3)民族區(qū)域自治制度、特 別行政區(qū)制度、基層群眾自治制度；(4)犯罪和刑罰；(5)對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰；(6)對(duì)非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的征收；(7)民事 基本制度；(8)基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度；(9)訴訟和仲裁制 度；(10)必須由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定法律的其他事項(xiàng)。該法第9條規(guī)定：“本法第8條規(guī)定的事項(xiàng)尚未制定法律的，全國(guó)人民代表大會(huì)及其常 務(wù)委員會(huì)有權(quán)作出決定，授權(quán)國(guó)務(wù)院可以根據(jù)實(shí)際需要，對(duì)其中的部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)，但是有關(guān)犯罪和刑罰、對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措 施和處罰、司法制度等事項(xiàng)除外。”據(jù)此，是不是除第4項(xiàng)、第5項(xiàng)、第9項(xiàng)這三項(xiàng)以外的多數(shù)事項(xiàng)都可以通過(guò)授權(quán)由國(guó)務(wù)院以行政法規(guī)規(guī)定呢?顯然不是。因?yàn)橹?少有四個(gè)方面的管理事項(xiàng)行政機(jī)關(guān)根本不可能有權(quán)力去制定法規(guī)予以規(guī)范：第一，各級(jí)人民代表大會(huì)、人民法院、人民檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)的立法問(wèn)題；第 二，民族區(qū)域自治制度的立法問(wèn)題；第三，我國(guó)憲法和特別行政區(qū)基本法都規(guī)定特別行政區(qū)制度是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的立法權(quán)限；第四，對(duì)非國(guó)有資產(chǎn)財(cái)產(chǎn)的征收。 由此看來(lái)，《立法法》有關(guān)全國(guó)人大及其常委會(huì)與國(guó)務(wù)院立法權(quán)限的規(guī)定并不十分科學(xué)。

　　2.國(guó)務(wù)院各部門的行政立法權(quán)限

　　《憲法》第90條第2款規(guī)定：“各部、各委員會(huì)根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限內(nèi)，發(fā)布命令、指示和規(guī)章。”此條款賦 予了國(guó)務(wù)院各部委的行政立法權(quán)，但是由此也產(chǎn)生了一個(gè)問(wèn)題，即如果國(guó)務(wù)院尚未制定行政法規(guī)，部門規(guī)章可不可以先于制定?有人認(rèn)為規(guī)章必須以法律、行政法規(guī) 為依據(jù)制定；也有人認(rèn)為憲法、組織法規(guī)定行政機(jī)關(guān)享有多大的行政職權(quán)，就應(yīng)該享有多大范圍的規(guī)章制定權(quán)。隨著《立法法》的出臺(tái)，這一問(wèn)題得以解決?！读⒎?法》第71條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院各部、委員會(huì)、中國(guó)人民銀行、審計(jì)署和具有行政管理職能的直屬機(jī)構(gòu)，可以根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的 權(quán)限范圍內(nèi)，制定規(guī)章。部門規(guī)章規(guī)定的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)屬于執(zhí)行法律或者國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的事項(xiàng)。”這一規(guī)定的涵義是：第一，部門規(guī)章要“根據(jù)”法 律、行政法規(guī)等來(lái)制定；第二，部門規(guī)章規(guī)定的事項(xiàng)一定在其職權(quán)范圍之內(nèi)，與立法法其他條款結(jié)合起來(lái)看，部門規(guī)章如果需要幾個(gè)部門執(zhí)行，就不屬于本部門職權(quán) 范圍之內(nèi)，因此要由國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)；第三，明確了部門規(guī)章的執(zhí)行性，部門規(guī)章一定要有上位法才能制定。

　　并且，與憲法只規(guī)定“部委規(guī)章”不同，《立法法》為國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)制定部門規(guī)章提供了明確的法律依據(jù)，從而也解決了關(guān)于直屬機(jī)構(gòu)制定規(guī)章是否合法的問(wèn)題。

　　3.地方政府的行政立法權(quán)限

　　根據(jù)《地方組織法》第60條和《立法法》第73條有關(guān)規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府，可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)，制定規(guī)章。明確地方政府的行政立法權(quán)需分析如下幾個(gè)問(wèn)題：

　　首先，與部門規(guī)章不同的是，有行政立法權(quán)的地方政府不僅可以是執(zhí)行性行政立法，也可以是創(chuàng)制性行政立法。其依據(jù)是《立法法》第73條第 2款：“地方政府規(guī)章可以就下列事項(xiàng)作出規(guī)定：(1)為執(zhí)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的規(guī)定需要制定規(guī)章的事項(xiàng)；(2)屬于本行政區(qū)域的具體行政管理事 項(xiàng)。”因此，在法律、法規(guī)尚未出臺(tái)的情況下，可以由有關(guān)的地方政府先行制定規(guī)章。

　　其次，界分地方政府規(guī)章與地方性法規(guī)之間的立法權(quán)限。根據(jù)《憲法》、《地方組織法》及《立法法》的規(guī)定，地方性法規(guī)的權(quán)限表現(xiàn)為對(duì)本行 政區(qū)域重大事項(xiàng)決定權(quán)，地方行政規(guī)章的權(quán)限表現(xiàn)為對(duì)行政區(qū)域內(nèi)日常事務(wù)的管理權(quán)。但是，“重大”的涵義是相對(duì)的，《憲法》、《組織法》及《立法法》都未對(duì) 重大事項(xiàng)的范圍予以確認(rèn)，從而產(chǎn)生了地方政府與地方權(quán)力機(jī)關(guān)行使立法權(quán)的沖突。有學(xué)者提出了界定重大事項(xiàng)決定權(quán)范圍的標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)為某一行政事務(wù)在性質(zhì)上是否 屬于“重大事項(xiàng)”，取決于兩個(gè)因素：一是國(guó)家的民主、法治水平；二是事務(wù)的復(fù)雜程度。具體而言：(1)事務(wù)涉及的公民數(shù)量占本行政區(qū)域內(nèi)總?cè)丝诘谋壤?(2)事務(wù)影響公民切身利益的程度；(3)以事務(wù)涉及的金額大小為標(biāo)準(zhǔn)；(4)其他標(biāo)準(zhǔn)，例如，事務(wù)涉及的地域范圍、時(shí)間跨度等等。當(dāng)然，解決這一問(wèn)題的 根本途徑還在于通過(guò)憲法或法律規(guī)范的形式，將“重大事項(xiàng)”范圍確定下來(lái)。