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執(zhí)行監(jiān)督

人民法院內(nèi)部執(zhí)行監(jiān)督程序如何啟動，現(xiàn)行法律沒有規(guī)定，該程序的啟動主要有三種途徑：1、當事人認為法院的具體執(zhí)行實施行為或執(zhí)行裁決行為有錯誤，向上級法院或本級法院院長申訴，由上級法院或本級法院院長啟動監(jiān)督程序。因為當事人的權(quán)益受到錯誤執(zhí)行的侵害時，中國執(zhí)行法律沒有規(guī)定完善的救濟途徑，只要當事人提出申訴，上級法院或執(zhí)行法院就應(yīng)啟動執(zhí)行監(jiān)督程序進行復(fù)查，以使當事人的合法權(quán)益得到充分保護。2、人大基于執(zhí)行個案監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)執(zhí)行錯誤,向法院發(fā)出監(jiān)督意見書啟動法院的監(jiān)督程序。3、檢察院基于法律監(jiān)督職權(quán),發(fā)現(xiàn)執(zhí)行錯誤,向法院發(fā)出檢察意見或檢察建議書，從而啟動法院的監(jiān)督程序。

絕大部分執(zhí)行案件實行的是執(zhí)行獨任制。執(zhí)行干警就如同“承包到戶”的農(nóng)民一樣，各干各的“承包田”，彼此不相溝通和往來，至于每起執(zhí)行案件是如何執(zhí)結(jié)的，采取了那些方法和措施，是否存在違法、違紀現(xiàn)象，則絕少被問及和了解；執(zhí)行員在執(zhí)行過程中主觀隨意性大，什么時間送達、取證，執(zhí)行的快、慢，是否采取強制措施，采取何種強制措施均由自己決定。甚至出現(xiàn)案件到辦案人手后已兩年，卻沒有送達執(zhí)行通知書的現(xiàn)象，以致錯過執(zhí)行良機，造成當事人上訪；個別執(zhí)行員在形式上雖按執(zhí)行程序操作，實質(zhì)上卻不做耐心細致的法制宣傳，教育疏導(dǎo)，也不依法采取強制措施，當事人實際支出費沒少花，卻沒有一點執(zhí)行效果，引起當事人的強烈不滿；更有甚者，借手中所集中的權(quán)力，勒卡當事人，從而敗壞了人民法院的聲譽，損害了人民法院的形象。以上種種表現(xiàn)，究其原因，主要是由于執(zhí)行工作的職權(quán)劃分不清晰、運作機制不科學(xué)，執(zhí)行權(quán)過于集中，又缺乏行之有效的監(jiān)督制約造成的。

(一)上級法院對下級法院的監(jiān)督

上級法院直至最高法院在執(zhí)行監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)下級法院執(zhí)行不當或錯誤，可視具體情況，相適應(yīng)地采取下列措施予以糾正：

1.指令糾正。上級法院在執(zhí)行監(jiān)督時發(fā)現(xiàn)下級法院在執(zhí)行中有錯誤或不當?shù)拇胧┗蛐袨?，指令糾正便成為其應(yīng)盡的職責(zé)，應(yīng)當及時指令下級法院糾正。下級法院收到上級法院的指令后必須立即糾正。指令糾正一般采取發(fā)監(jiān)督函的形式；如遇特殊或緊急情況，也可口頭指令糾正，但承辦人應(yīng)向執(zhí)行部門領(lǐng)導(dǎo)匯報，由執(zhí)行部門領(lǐng)導(dǎo)向下級法院發(fā)出口頭指令，上下級法院必須記錄在卷，并且在一定期限內(nèi)就指令內(nèi)容補發(fā)書面函。

2.直接做出裁定、決定。這一措施適用于下級法院不服指令糾正而提起復(fù)議，上級法院認為請求復(fù)議的理由不成立，而下級法院仍不糾正的。出現(xiàn)這種情況,上級法院可以對下級法院執(zhí)行的案件直接做出裁定或者決定，送達有關(guān)法院及當事人，并可直接向有關(guān)單位發(fā)出協(xié)助執(zhí)行通知書。

3.責(zé)令或直接裁定不予執(zhí)行。這種措施適用于執(zhí)行非訴生效法律文書的監(jiān)督。上級法院在監(jiān)督下級法院執(zhí)行時,發(fā)現(xiàn)下級法院執(zhí)行公證債權(quán)文書、仲裁裁決文書、具體行政行為有不予執(zhí)行事由,而下級法院應(yīng)當依法做出不予執(zhí)行裁定而不制作的，上級法院可以責(zé)令下級法院在指定時限內(nèi)做出不予執(zhí)行裁定,必要時可以直接裁定不予執(zhí)行。

4、限期執(zhí)行。上級法院在監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)下級法院的執(zhí)行案件，包括受委托執(zhí)行案件，在規(guī)定的期限內(nèi)未能執(zhí)行結(jié)案,應(yīng)當做出裁定、決定、通知而不制作的，或應(yīng)當依法實施具體執(zhí)行行為而不實施的，應(yīng)當督促下級法院限期執(zhí)行,及時作出有關(guān)裁定等法律文書，或采取相應(yīng)措施。限期執(zhí)行適用于被執(zhí)行人有履行能力的情況，如果被執(zhí)行人無履行能力，則無必要限期執(zhí)行。

5.轉(zhuǎn)移強制執(zhí)行權(quán)。對下級法院長期未能執(zhí)結(jié)的案件，確有必要的，上級法院可以采取轉(zhuǎn)移強制執(zhí)行權(quán)的措施,決定由上級法院自己執(zhí)行，或者指定本轄區(qū)內(nèi)其他法院執(zhí)行，還可以決定由上級法院自己與下級法院共同執(zhí)行。轉(zhuǎn)移強制執(zhí)行權(quán)是一項嚴肅的監(jiān)督措施，在通常情況下要具備三個條件：一是被執(zhí)行人有履行能力而下級法院長期未能執(zhí)結(jié)。至于“長期”以多少時間為準，由上級法院視具體情況而定，但一般在執(zhí)行期限六個月過后一段時間；二是上級法院限期執(zhí)行后仍不能執(zhí)結(jié)；三是確有必要。

如何確定確有必要，由上級法院視情況而定，一般考慮以下幾種因素：

(1)被執(zhí)行人有執(zhí)行能力，否則，執(zhí)行權(quán)轉(zhuǎn)移到上級法院或其他法院后也是無法執(zhí)結(jié)，只能作終結(jié)或中止執(zhí)行處理，不僅于事無補，反而增加了工作量。

(2)下級法院故意拖延不執(zhí)行，如果確有客觀原因不能排除而較長時間不能執(zhí)結(jié)的，沒有必要轉(zhuǎn)移執(zhí)行權(quán)，因為轉(zhuǎn)移后，影響執(zhí)結(jié)的客觀原因不一定能因此排除。(3)上級法院或其他法院取得執(zhí)行權(quán)后確能執(zhí)結(jié)，如下級法院由于當?shù)攸h委、政府的干涉致使可以執(zhí)結(jié)的案件長期不能執(zhí)結(jié),執(zhí)行權(quán)轉(zhuǎn)移后可以排除這種干涉的，轉(zhuǎn)移執(zhí)行權(quán)就成為確有必要。

(4)由于執(zhí)行法院內(nèi)部對案件執(zhí)行的認識不致,致使案件長期無法執(zhí)結(jié)的，也有必要轉(zhuǎn)移執(zhí)行權(quán)。

6.通知暫緩執(zhí)行。上級法院發(fā)現(xiàn)下級法院執(zhí)行措施和具體執(zhí)行行為不當或錯誤，在指令糾正的同時,可以通知暫緩執(zhí)行。但是，決定暫緩執(zhí)行必須考慮當事人、案外人合法權(quán)益的保護，如果不利于保護當事人的合法權(quán)益，可指令糾正，而不必暫緩執(zhí)行。上級法院在執(zhí)行監(jiān)督中對下級法院采取上述糾錯措施，應(yīng)經(jīng)合議庭評議，并報局(庭)長審核批準決定。局(庭)長認為有必要的，可提請院長提交審判委員會討論決定。上級法院按照執(zhí)行監(jiān)督職權(quán)做出的裁定、決定或通知等監(jiān)督措施具有強制性效力，下級法院如不申請復(fù)議的必須執(zhí)行，申請復(fù)議后上級法院認為監(jiān)督措施沒有錯誤的下級法院也必須執(zhí)行，如不執(zhí)行，造成嚴重后果的，按照政紀處分、錯案追究、刑法等有關(guān)規(guī)定,追究主管人員和直接責(zé)任人員的政紀責(zé)任、錯案責(zé)任直至刑事責(zé)任。

(二)本級法院的監(jiān)督

1.本級法院院長的執(zhí)行監(jiān)督。中國最高人民法院《執(zhí)行規(guī)定》對該問題沒有涉及。

2.執(zhí)行機構(gòu)內(nèi)部的監(jiān)督?，F(xiàn)行法律設(shè)置的執(zhí)行異議制度其實就是執(zhí)行法院實現(xiàn)自身監(jiān)督的一種方式。執(zhí)行異議是指案外人基于自己的程序權(quán)利和實體權(quán)利，就原生效法律文書執(zhí)行實施的方法，應(yīng)遵守的程序，或其他侵害其權(quán)益的情形，請求執(zhí)行法院予以救濟的方法。其功能在于：一是主張所有權(quán)或其他可阻止物的交付或讓與的權(quán)利，而排除執(zhí)行依據(jù)對特定標的物的執(zhí)行力，實現(xiàn)實體正當性的保障；二是主張執(zhí)行實施的行為或適用的程序有瑕疵,而排除錯誤的執(zhí)行方法或程序,實現(xiàn)程序合法的保障。通常的作法是在執(zhí)行機構(gòu)內(nèi)部設(shè)置執(zhí)行組和裁決組(沒有條件的地方設(shè)立兩個合議庭)，將執(zhí)行權(quán)分權(quán)行使，執(zhí)行組行使執(zhí)行實施權(quán)，裁決組行使執(zhí)行裁決權(quán)，專門對執(zhí)行異議等進行審查，對執(zhí)行組的執(zhí)行實施行為進行監(jiān)督。

(三)外部監(jiān)督。包括國家權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督、國家法律監(jiān)督機關(guān)的監(jiān)督、新聞媒體的監(jiān)督等。其中帶有職權(quán)性的監(jiān)督主要是國家權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督和國家法律監(jiān)督機關(guān)的監(jiān)督,本文討論的是這兩種監(jiān)督。

1.國家權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督

國家權(quán)力機關(guān)實行執(zhí)行監(jiān)督的法理基礎(chǔ)——人民代表大會制度

人民代表大會制度，是中國的基本政治制度。在人民代表大會的監(jiān)督下，設(shè)置人民政府和人民法院、人民檢察院,就是通常所說的“一府兩院”。在這樣的權(quán)力結(jié)構(gòu)下，人民代表大會專司國家權(quán)力和立法權(quán)；人民政府專司行政權(quán);人民法院專司審判權(quán)，人民檢察院專司法律監(jiān)督權(quán)。這種權(quán)力結(jié)構(gòu)不同于美國的三權(quán)分立的權(quán)力結(jié)構(gòu)，立法、司法、行政不是平等的、相互獨立的。法院的審判權(quán)(包括執(zhí)行權(quán))不是平等于立法權(quán)，法院也不能與人民代表大會平起平坐，而是必須接受人民代表大會的監(jiān)督。正基于此，《憲法》第128條規(guī)定：“最高人民法院對全國人民代表大會和中國人民代表大會常務(wù)委員會負責(zé)。地方各級人民法院對產(chǎn)生它的權(quán)力機關(guān)負責(zé)”。國家權(quán)力機關(guān)實行執(zhí)行監(jiān)督的常用方式——個案監(jiān)督，在執(zhí)行監(jiān)督方式上，人大常委會可以要求法院全面匯報執(zhí)行工作,也可以組織執(zhí)法檢查組對法院的執(zhí)行工作進行檢查監(jiān)督。

2.國家法律監(jiān)督機關(guān)的監(jiān)督——對具體執(zhí)行個案的監(jiān)督

憲法規(guī)定檢察機關(guān)是國家的法律監(jiān)督機關(guān)，法院是依法執(zhí)行案件，如果檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)法院執(zhí)行具體個案中違反法律規(guī)定，可以依法進行監(jiān)督。

對于執(zhí)行批準權(quán)、裁決權(quán)、實施權(quán)，現(xiàn)已初有定論。首先是執(zhí)行監(jiān)督權(quán)由誰來行使的問題。目前在執(zhí)行局內(nèi)部的意見是，執(zhí)行監(jiān)督權(quán)由局長和主管院長來行使，或者在執(zhí)行局內(nèi)建立相應(yīng)的監(jiān)督機構(gòu)行使監(jiān)督權(quán)。筆者不同意上述觀點，理由有二：其一，執(zhí)行局長和主管院長各有自己的業(yè)務(wù)要辦，分身乏術(shù)。缺少時間管理只能造成穿新鞋走老路的窘?jīng)r；其二，自己的刀削自己的把實在是難以為之，蒼白無力的監(jiān)督只能是多了一個空架子。特別是現(xiàn)在，人民法院內(nèi)部人員有限，執(zhí)行力量已嚴重不足，如還要在執(zhí)行局內(nèi)分人專管監(jiān)督，就有對執(zhí)行工作掣肘之嫌，監(jiān)督執(zhí)法公正和人員廉潔自律，是人民法院監(jiān)察室和審判監(jiān)督庭義不容辭的責(zé)任。而且，相對于社會監(jiān)督、檢察監(jiān)督和人大監(jiān)督等外部監(jiān)督體系而言，人民法院內(nèi)部的監(jiān)察和監(jiān)督，因其具有專業(yè)性和針對性的特點，無疑是最有力、最直接的監(jiān)督手段，也是實現(xiàn)司法公正的必要措施。同時，目前的監(jiān)察室和審判監(jiān)督庭，長期處于“無米下炊”的境地。更應(yīng)發(fā)揮其應(yīng)由的職能作用，為人民法院的執(zhí)行工作改革發(fā)展貢獻力量。并且，在《民訴法》、《行訴法》、《刑訴法》中，并未作出禁止審判監(jiān)督庭不能監(jiān)督執(zhí)行案件的規(guī)定。所以，在不增加任何人員的前提下，應(yīng)由監(jiān)察室和審判監(jiān)督庭來行使執(zhí)行監(jiān)督權(quán)較為妥當。

其次是如何行使執(zhí)行監(jiān)督權(quán)的問題。執(zhí)行監(jiān)督權(quán)的行使主要包括兩部分內(nèi)容。即對執(zhí)行案件的監(jiān)督和對執(zhí)行員的監(jiān)督。對執(zhí)行案件的監(jiān)督可由審判監(jiān)督庭進行，對執(zhí)行員的監(jiān)督由監(jiān)察室來完成。審判監(jiān)督庭因為已經(jīng)建立了對民商事、刑事、行政案件的監(jiān)督制約機制，所以只要將執(zhí)行工作納入到現(xiàn)已成形的監(jiān)督機制中即可。做法主要是將監(jiān)督活動貫穿于執(zhí)行工作的全過程，即全程監(jiān)督。具體包括：審查立案條件，監(jiān)督執(zhí)行批準權(quán)、裁判權(quán)、實施權(quán)的行使，隨同個案執(zhí)行，執(zhí)行期限催告，審查月結(jié)案件的卷宗，接受申請執(zhí)行人和被執(zhí)行人對執(zhí)行工作的申訴，參加案外人異議的聽證等等。這些工作對于審判監(jiān)督庭來說，駕輕就熟，毫不費力；另外，因為只有在案件執(zhí)行過程中出現(xiàn)了違法、違紀問題，才能對執(zhí)行員進行審查。所以，對于執(zhí)行員的監(jiān)督，監(jiān)察室可與審判監(jiān)督庭相互配合，共同完成。最高人民法院已先后頒布實施了《人民法院獎懲辦法》、《人民法院審判人員違法審判責(zé)任追究辦法（試行）》、《法院干部“八不準”》、《關(guān)于貫徹中共中央建設(shè)一支高素質(zhì)法官隊伍的若干意見》等規(guī)章制度，監(jiān)察室按照有關(guān)規(guī)定辦理即可。具體包括：戒勉談話，立案審查，處分聽證等等。

再多的規(guī)定、再好的想法，不去認真落實和完善是不會發(fā)揮任何作用的。在沒有任何法規(guī)可以遵循的前提下，要使執(zhí)行監(jiān)督權(quán)得以落實，并發(fā)揮其應(yīng)有的職能作用，首先必須得到人民法院領(lǐng)導(dǎo)班子的重視和認可。在此基礎(chǔ)之上，應(yīng)根據(jù)各院的實際情況，制定相應(yīng)的規(guī)章制度。協(xié)調(diào)執(zhí)行局與監(jiān)察室、審判監(jiān)督庭的關(guān)系，確定各自的權(quán)限，以利于工作的順利開展；其次，由于以前的執(zhí)行監(jiān)督?jīng)]有真正落實，所以，要對執(zhí)行干警進行必要的宣傳和教育，避免產(chǎn)生抵觸情緒；最后，監(jiān)察室和審判監(jiān)督庭要根據(jù)執(zhí)行工作的特點，采取和制定靈活多樣的監(jiān)督手段，避免對執(zhí)行工作產(chǎn)生不利影響或影響執(zhí)行工作的開展。

運用執(zhí)行監(jiān)督權(quán)查處具體案件的問題，對于具體案件的查處，首先態(tài)度要堅決。監(jiān)察室和審判監(jiān)督庭要站在講政治、講黨性和維護國家法制的高度，以對黨和人民極端負責(zé)的態(tài)度，立場堅定、旗幟鮮明的負起責(zé)任?？朔鞣N思想障礙，排除各種干擾，采取有力措施，行使好執(zhí)行監(jiān)督權(quán)。對于查出的重點問題、重點案件、重點人要不等不靠，自己動手處理。動真的，來實的，抓住不放，一查到底。不空喊，不手軟，堅決查處，以儆效尤；其次，措施要嚴厲。有舉必查，查清必處，處必從嚴。對于已經(jīng)查清確有執(zhí)法不公，故意延誤執(zhí)行，辦黑案，搞權(quán)錢交易，貪贓枉法等違法、違紀問題的干警，要采取必要的處理措施。該停止執(zhí)行權(quán)的，停止執(zhí)行權(quán)。該停職的，停職。該調(diào)離執(zhí)行崗位的，堅決調(diào)離。決不護短遮丑，姑息養(yǎng)奸；再次，界限要分明。在處理違法違紀人員上，要嚴格把握好政治界限，既要使有關(guān)責(zé)任人員得到應(yīng)有的懲處，也要注意調(diào)動和保護廣大干警多辦案、快辦案、辦好案的工作積極性。追究為法辦案責(zé)任，要依據(jù)違法事實、行為人的法定職責(zé)、主觀過錯以及違法行為所產(chǎn)生的后果確定。堅持實事求是，法律，紀律面前人人平等以及責(zé)任自負、罰當其過、處罰與教育相結(jié)合的原則，注意把因過失導(dǎo)致執(zhí)行錯誤與故意違法執(zhí)行區(qū)別開來；把主動交待問題與核查發(fā)現(xiàn)問題區(qū)別開來；把直接責(zé)任者與間接責(zé)任者區(qū)別開來。對于因法律法規(guī)沒有規(guī)定或者規(guī)定不明確，在認識上和適用法律時產(chǎn)生偏差的，不應(yīng)追究責(zé)任；最后，處理要公開。