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土地出讓底價

一、主要內(nèi)容

在我國，由政府壟斷土地供應(yīng)，其出讓土地的價格將對整個土地市場的地價產(chǎn)生重要影響。確定出讓底價時，應(yīng)當由市、縣人民政府土地行政主管部門委托有資質(zhì)的土地估價機構(gòu)，根據(jù)基準地價、標定地價、當?shù)氐耐恋厥袌龉┣笄闆r、土地市場地價水平和擬出讓宗地設(shè)定的土地條件，評估出擬出讓宗地在出讓時點和出讓方案設(shè)定的土地條件下的正常價格，并依據(jù)擬出讓宗地的評估價格，綜合考慮國家產(chǎn)業(yè)政策、地價政策、土地市場調(diào)控政策、調(diào)控方向，兼顧當前利益和長遠利益，確定擬出讓宗地的出讓底價。

二、案例分析

政府土地出讓底價確定的方法與技巧

國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓制度是我國國有建設(shè)用地供應(yīng)制度的核心內(nèi)容，依法科學確定出讓底價是國有建設(shè)用地出讓中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，對于規(guī)范國有建設(shè)用地出讓的操作行為，合理顯化國有土地資產(chǎn)價值，防止國有土地資產(chǎn)流失，具有重要意義。

    一、   出讓底價確定的一般程序

    國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓涉及的標的價格較高，經(jīng)常高達數(shù)千萬元甚至數(shù)億元，由于土地市場的特殊性，加之要綜合考慮其后期的開發(fā)利用情況，影響因素多，其價格難以判別，為避免國有土地資產(chǎn)流失，國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓，必須進行土地估價，以了解招標拍賣掛牌地塊的正常價格，并此基礎(chǔ)上綜合確定出讓底價。

    出讓底價，是指政府根據(jù)土地估價結(jié)果、產(chǎn)業(yè)政策和土地市場情況等，集體決策，綜合確定的宗地最低出讓價格。根據(jù)出讓形式不同，出讓底價可以分為協(xié)議出讓底價、招標出讓標底、拍賣出讓底價和掛牌出讓底價四種具體形式。

    出讓底價確定的一般程序：

    首先，確定擬出讓宗地的用途、容積率等規(guī)劃和土地使用條件。

    其次，由市、縣國土資源管理部門根據(jù)擬出讓地塊的條件和土地市場情況，依據(jù)《城鎮(zhèn)土地估價規(guī)程》，組織對擬出讓地塊的正常土地市場價格進行評估。由于出讓土地一般都是用于開發(fā)和再開發(fā)建設(shè)，因此，假設(shè)開發(fā)法（剩余法）、市場比較法等往往成為首先選用的方法；收益還原法和基準地價系數(shù)修訂法也很常用，而成本逼近法則往往不大適用。但如出讓地塊為舊城改造等情形下，成本逼近法則往往被用來測算政府拆遷改造成本與出讓收益的對比分析。在出讓教育、基礎(chǔ)設(shè)施用地等情形下，由于受市場交易案例數(shù)制約，成本逼近法也可適當選用。

    第三，明確政府相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)政策和供地政策，收集了解擬出讓宗地所在級別的基準地價和協(xié)議出讓最低價標準以及土地市場狀況等資料。

    最后，政府土地出讓協(xié)調(diào)決策機構(gòu)應(yīng)當依據(jù)擬出讓宗地的市場價格評估結(jié)果，綜合考慮政府產(chǎn)業(yè)政策、供地政策、土地市場狀況等，最終確定擬出讓地塊的出讓底價。

    二、需要厘清幾種不同的地價概念

    在國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓實踐中，經(jīng)常涉及的地價類型主要有以下幾種：

    １、基準地價。所謂基準地價是指，人民政府對城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)現(xiàn)狀利用條件下不同級別或不同均質(zhì)地域的土地，按照商業(yè)、住宅、工業(yè)等土地用途分別評估確定的某一估價期日上法定最高出讓年期土地使用權(quán)區(qū)域平均價格。基準地價原則上每三年更新一次，并根據(jù)市場變化適時進行調(diào)整。基準地價是政府組織評估確定的一種區(qū)片平均地價，代表一個級別或區(qū)片范圍內(nèi)某類用地平均價格水平，是衡量區(qū)域地價水平和確定出讓底價的重要參考。

    2、標定地價。標定地價是在市、縣政府根據(jù)需要評估的正常土地市場中，在正常經(jīng)營管理條件和政策作用下，具體宗地在一定使用年限內(nèi)的價格。標定地價是政府組織評估確定的某宗地市場正常價格，是宗地地價的一種，可以作為確定出讓底價的依據(jù)。

    ３、協(xié)議出讓最低價。即協(xié)議出讓國有土地使用權(quán)最低價，是指省級以上人民政府為了宏觀調(diào)控土地市場，防止低價出讓國有土地使用權(quán)而實施的出讓價格最低控制標準。協(xié)議出讓最低價標準是政府確定的一種區(qū)域最低價格控制標準，是區(qū)域價格的一種，一般相當于基準地價的70%左右。

    ４、起始價或起叫價。起始價或起叫價是國有建設(shè)用地拍賣或掛牌出讓中，土地拍賣主持人或掛牌主持人針對拍賣出讓或掛牌出讓人的具體宗地，在土地拍賣會上首先宣布或在掛牌出讓公告規(guī)定的土地交易地點掛牌顯示的該宗地的競價基數(shù)，拍賣競買人或掛牌競買人以此基數(shù)開始進行競買。

    ５、市場價格，是指某宗地在土地市場中正常交易情況下的市場價格水平，一般由評估機構(gòu)或評估專業(yè)人員根據(jù)宗地條件和土地市場情況科學評估確定。經(jīng)常有人說只有招拍掛才能形成市場價格，否則無法知道市場價格，其實這是一種錯誤認識，招拍掛價格是一個交易價格，并不一定是市場價格，而按照評估準則，評估機構(gòu)的評估結(jié)果應(yīng)當體現(xiàn)除市場價格，其不可能直接評估出出讓底價或成交價格、抵押價格等。

    6、交易價格，是指某宗地在土地市場中的實際成交價格，如協(xié)議成交價格或招拍掛成交價格，交易價格受很多個體因素影響，不一定代表市場價格，如，日前剛北京富力公司高價競得的富力城地塊，因其與該公司原有土地可以合并開發(fā)，因此其成交價格明顯高于正常市場地價水平。

    三、出讓最低價與出讓底價的關(guān)系及政策適用

    國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓最低價主要包括協(xié)議出讓最低價和工業(yè)用地出讓最低價，兩者與出讓底價之間存在密切關(guān)系。

    1、協(xié)議出讓最低價?！?a href="/wiki/term-1084.html" target="_blank">協(xié)議出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》（國土資源部21號令）規(guī)定：協(xié)議出讓最低價不得低于新增建設(shè)用地的土地有償使用費、征地（拆遷）補償費用以及按照國家規(guī)定應(yīng)當繳納的有關(guān)稅費之和;有基準地價的地區(qū)，協(xié)議出讓最低價不得低于出讓地塊所在級別基準地價的70%。對協(xié)議出讓最低價政策的理解，應(yīng)把握三點：

     一是最低價的確定優(yōu)先適用基準地價。有基準地價的地區(qū)，應(yīng)當首先適用基準地價，協(xié)議出讓最低價按不低于基準地價70%來綜合確定；沒有基準地價的地區(qū)，方可按照新增土地有償使用費、征地（拆遷）補償費和國家規(guī)定應(yīng)當繳納的有關(guān)稅費之和，即三項費用之和來確定協(xié)議出讓最低價。

    二是協(xié)議出讓底價不得低于協(xié)議出讓最低價。

    三是招標拍賣掛牌出讓底價也不得低于協(xié)議出讓最低價。一些地方確定招標拍賣掛牌出讓的出讓底價時，在這一政策的理解上存在誤區(qū)，認為以招標拍賣掛牌方式出讓土地時，底價可以按低于協(xié)議出讓最低價來確定，可以低于協(xié)議出讓最低價成交。這種理解是不正確的。其實，招標拍賣掛牌出讓的土地也不得低于協(xié)議出讓最低價，國家政策早有規(guī)定。2001年《國務(wù)院關(guān)于加強國有土地資產(chǎn)管理的通知》（國務(wù)院15號文件）明確規(guī)定：各級人民政府均不得低于協(xié)議出讓最低價出讓土地。這一政策包括兩層含義，一是出讓土地時，底價的確定，不得低于協(xié)議出讓最低價；二是無底價出讓的，出讓起始價和成交價不得低于協(xié)議出讓最低價。出讓方式的選擇不等于出讓價格標準的隨意調(diào)整。特別是，對于商業(yè)、旅游、娛樂、商品住宅等經(jīng)營性土地以及有兩個以上意向用地者的土地，法律之所以明確規(guī)定必須采取招標拍賣掛牌方式出讓，正是由于這類土地有市場、有競爭，相對于其他用途的土地盈利性更強，如果礦業(yè)、私立學校、培訓中心等采取協(xié)議方式出讓的土地應(yīng)當高于最低價，而房地產(chǎn)開發(fā)用地可以低于成本出讓甚至零地價出讓，則從根本上違背了市場供求規(guī)定和價格規(guī)律，也違背了地價政策的本意?；诖耍P者認為，按照國務(wù)院15號文件規(guī)定，協(xié)議出讓最低價政策既適用于協(xié)議出讓土地，也適用于招標拍賣掛牌出讓土地。協(xié)議出讓最低價是出讓底價的最低“門檻”，無論協(xié)議出讓的土地，還是招標拍賣掛牌方式出讓，政府確定的出讓底價不得低于協(xié)議出讓最低價，成交價也不得低于最低價。

    2、工業(yè)用地出讓最低價。2006年，國務(wù)院《關(guān)于加強土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》提出：建立工業(yè)用地出讓最低價標準統(tǒng)一公布制度，國家根據(jù)土地等級、區(qū)域土地利用政策等，統(tǒng)一制訂并公布各地工業(yè)用地出讓最低價標準。工業(yè)用地出讓最低價標準不得低于土地取得成本、土地前期開發(fā)成本和按規(guī)定收取的相關(guān)費用之和。工業(yè)用地出讓價格不得低于公布的最低價標準。低于最低價標準出讓土地，或以各種形式給予補貼或返還的，屬非法低價出讓國有土地使用權(quán)的行為，要依法追究有關(guān)人員的法律責任。國土資源部2006年發(fā)布、2007年1月1日實施的《全國工業(yè)用地出讓最低價標準》對工業(yè)用地出讓最低價、出讓底價和成交價等，進一步作了細化和明確。對工業(yè)用地最低價政策的理解，至少應(yīng)把握以下幾點：

    一是工業(yè)用地最低價標準是區(qū)域地價標準，應(yīng)當定期調(diào)整。當宏觀經(jīng)濟形勢發(fā)生變化引致土地市場運行和工業(yè)用地供需發(fā)生較大波動，為保護經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展和土地市場的健康穩(wěn)定，國家可以適時調(diào)整工業(yè)用地出讓最低價標準，發(fā)揮地價政策的調(diào)控作用。各地可以按照調(diào)整后的地價標準出讓工業(yè)用地。

    二是工業(yè)用地不得低于國家規(guī)定的最低價標準出讓。任何地方不得以任何理由低于最低價標準出讓工業(yè)用地。低于最低價標準出讓工業(yè)用地，或以各種形式給予補貼或返還的，屬非法低價出讓國有土地使用權(quán)的行為，應(yīng)依法追究相關(guān)人員的責任。

    三是工業(yè)用地出讓最低價是確定出讓底價的重要依據(jù)，工業(yè)用地出讓底價不得低于所在地土地等別相對應(yīng)的工業(yè)用地出讓最低價標準。

    四是工業(yè)用地協(xié)議或招標拍賣掛牌出讓成交價，均不得低于工業(yè)用地出讓最低價標準。

    五是低于法定最高出讓年期出讓，出讓價格是否低于出讓最低價要進行年期修正。對低于法定最高出讓年期（50年）出讓工業(yè)用地，或采取租賃方式供應(yīng)工業(yè)用地的，所確定的出讓價格和年租金按照一定的還原利率修正到法定最高出讓年期的價格，修正后的出讓價格和租賃標準與《全國工業(yè)用地出讓最低價標準》比較，不得低于后者。

    四、招標標底、拍賣（掛牌）底價確定需要注意的事項

    在招標拍賣掛牌活動中，可從以下幾點把握招標標底、拍賣掛牌底價、起始價或起叫價之間的關(guān)系及適用。

    1、招標標底、拍賣掛牌底價應(yīng)當根據(jù)評估價格確定，但不得低于出讓最低價，工業(yè)用地不得低于工業(yè)用地出讓最低價，其他用地不得低于協(xié)議出讓最低價。

    2、招標標底、拍賣掛牌底價不同于標定地價。招標標底、拍賣掛牌底價與標定地價均是由政府確定或認可的宗地價格，但標定地價是某一宗地在土地市場中的正常價格，它可以為確定土地使用權(quán)招標標底、拍賣掛牌底價提供參考依據(jù)；招標標底、拍賣掛牌底價則是擬出讓土地政府所能接受的最低控制價格。標定地價對社會是公開的，土地使用權(quán)招標標底、拍賣掛牌底價則是由政府內(nèi)部掌握、嚴格保密的。

    3、起始價或起叫價。起始價或起叫價，一般等于或低于出讓底價。無底價招拍掛的，起始價或起叫價其實就是出讓底價，有底價招拍掛的，起始價或起叫價往往低于或等于出讓底價。拍賣會和掛牌現(xiàn)場，競買人的應(yīng)價或報價只能等于或者高于起始價或起叫價，應(yīng)價或報價低于起始價或起叫價的，屬于無效報價。

    4、招標標底、拍賣掛牌底價不同于交易地價。土地使用權(quán)招標標底、拍賣掛牌底價是出讓土地談判前決定的價格，只對談判的一方——政府――有約束，并未得到受讓方的認可，交易地價則是雙方經(jīng)過談判后決定的價格，它是在市場上實現(xiàn)的價格，對雙方都有約束作用。國有建設(shè)用地使用權(quán)招標標底、拍賣掛牌底價又與交易地價有聯(lián)系，交易地價不低于于招標標底、拍賣掛牌底價的，土地出讓可以完成，表現(xiàn)為成交價；交易地價低于招標標底、拍賣掛牌底價，土地出讓則不能實現(xiàn)或不成交。

    5、低于底價不成交。這一原則，不僅適用于招標拍賣掛牌出讓，也同樣適用于協(xié)議出讓。在招標拍賣掛牌出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)活動中，土地招標拍賣掛牌主持人需要明確的一個重要原則是：低于底價，出讓不成交。如果競投人的投標價低于標底，拍賣和掛牌競買人的最高報價或應(yīng)價低于出讓底價的話，無論其他條件如何，均不能中標或競得土地。

    6、招標標底、拍賣掛牌底價由政府確定，并應(yīng)當保密。國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓，包括有底價出讓和無底價出讓?！?a href="/wiki/term-267.html" target="_blank">招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)范》和《招標拍賣掛牌出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》明確要求，有底價出讓的，招標標底、拍賣和掛牌出讓底價確定后，在出讓活動結(jié)束之前應(yīng)當保密，不得泄露，泄露底價的，承擔法律責任。對于底價確定的時間，各地可自行掌握。一般的做法是，在拍賣會開始之前和接近掛牌截止時間之前，市縣土地出讓協(xié)調(diào)決策機構(gòu)集體確定底價，交給招標拍賣掛牌主持人，參與確定底價的協(xié)調(diào)決策機構(gòu)所有成員在拍賣會結(jié)束和掛牌結(jié)束前不得離開拍賣或掛牌現(xiàn)場，從而有可以有效地防止泄露底價。

    五、協(xié)議出讓底價確定需要區(qū)分情況

    1、政府供地中的協(xié)議出讓

    市、縣國土資源管理部門組織對擬出讓地塊的正常土地市場價格進行評估。國有土地使用權(quán)出讓協(xié)調(diào)決策機構(gòu)應(yīng)當根據(jù)土地估價結(jié)果、產(chǎn)業(yè)政策和土地市場情況等，集體決策，綜合確定協(xié)議出讓底價。協(xié)議出讓底價不得低于擬出讓地塊所在區(qū)域的協(xié)議出讓最低價。

    2、原劃撥、承租土地使用權(quán)人申請辦理協(xié)議出讓

    市、縣國土資源管理部門應(yīng)當組織對申請地塊的出讓土地使用權(quán)市場價格和劃撥土地使用權(quán)權(quán)益價格或承租土地使用權(quán)市場價格進行評估，估價基準期日為擬出讓時點。改變土地用途等土地使用條件的，出讓土地使用權(quán)價格應(yīng)當按照新的土地使用條件評估。

    國有土地使用權(quán)出讓協(xié)調(diào)決策機構(gòu)應(yīng)當根據(jù)擬出讓時的出讓土地使用權(quán)市場價格與原劃撥土地使用權(quán)權(quán)益價格或承租土地使用權(quán)市場價格的差額，綜合考慮政府產(chǎn)業(yè)政策和土地市場情況等，集體決策，確定協(xié)議出讓底價，并擬訂協(xié)議出讓方案。

    3、劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓中的協(xié)議出讓

    市、縣國土資源管理部門應(yīng)當組織對申請轉(zhuǎn)讓地塊的出讓土地使用權(quán)市場價格和劃撥土地使用權(quán)權(quán)益價格進行評估，估價基準期日為擬出讓時點。

    市、縣國土資源管理部門或國有土地使用權(quán)出讓協(xié)調(diào)決策機構(gòu)應(yīng)當根據(jù)擬出讓時的出讓土地使用權(quán)市場價格與原劃撥土地使用權(quán)權(quán)益價格的差額，綜合考慮產(chǎn)業(yè)政策和土地市場情況等，集體決策，確定協(xié)議出讓底價，并擬訂協(xié)議出讓方案。

    4、補辦協(xié)議出讓手續(xù)時最低價政策的適用

    國有建設(shè)用地出讓中，既存政府收購儲備土地的供應(yīng)出讓情況，也大量存在原劃撥土地使用權(quán)人補辦或轉(zhuǎn)讓中補辦協(xié)議出讓手續(xù)、補繳出讓金的情況。第一種情形，屬于政府供地出讓，可以直接適用出讓最低價政策。但對于補辦出讓手續(xù)的情況，則要考慮劃撥土地使用權(quán)價格，而不能簡單地直接套用出讓最低價公式來衡量是否低價出讓。

     對于原劃撥土地使用權(quán)人補辦出讓手續(xù)、補交出讓金的情況，由于協(xié)議出讓最低價對應(yīng)的土地條件和基準地價內(nèi)涵一致，即五通一平或三通一平等，鑒于原劃撥土地使用權(quán)人已經(jīng)支付了土地征用、拆遷補償和前期開發(fā)等費用（即劃撥土地使用權(quán)價格屬于原土地使用權(quán)人的合法權(quán)益），因此，應(yīng)進行土地條件修正，應(yīng)當將其補交的價款與劃撥土地使用權(quán)價格（同地段征地、拆遷補償和前期開發(fā)費用等）之和作為土地使用權(quán)出讓總價，以此與同地段同用途的協(xié)議出讓最低價標準進行比較，不低于后者即不屬于低于最低價標準出讓。

    綜上所述，在國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓中，底價的確定至關(guān)重要?；疽?guī)則可以概括為：高于底價出讓方可成交，底價根據(jù)宗地估價結(jié)果確定，出讓底價不得低于出讓最低價，出讓最低價不得低于基準地價的70%。在數(shù)量關(guān)系上表現(xiàn)為國有建設(shè)用地出讓的成交價≥出讓底價≥出讓最低價≥基準地價的70% 。